第7章 预算与公共支出：政府如何花钱
公共预算与支出管理是现代国家治理的核心议题。政府通过预算筹集和分配社会资源，其支出行为直接影响经济运行效率、社会公平程度及公共服务的质量。本章将系统探讨政府预算的基本原则与程序、不同类型支出的经济效应、支出结构特征以及公共支出的效率评估方法。
7.1 预算原则与程序：控制、管理与规划
政府预算不仅是技术性的财务文件，更是政治过程的法律产物，体现公共资源的配置权责。现代预算制度的确立遵循一系列基本原则，并通过规范的程序实现控制、管理与规划三大功能。
7.1.1 预算基本原则
现代公共预算制度的构建通常遵循以下几项核心原则：
首先是全面性原则。政府预算必须涵盖所有政府收支活动，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，形成完整的预算体系，防止预算外资金脱离监管。其次是年度性原则。预算按法定年度编制与执行，明确政府在一个财政年度内的收支计划，便于立法机关审议和社会公众监督。第三是公开性原则。除涉密信息外，预算内容及执行情况应向社会公开，保障公众知情权与参与权，这是现代透明政府的基本要求。第四是可靠性原则。预算收支数据的编制应基于科学方法和实际情况，避免高估收入或低估支出，确保预算的真实性和准确性。最后是统一性原则。各级政府预算应按统一的程序、科目和标准编制，便于汇总比较和宏观分析。
此外，从管理会计视角看，预算管理还应遵循战略导向、过程控制、融合性、平衡管理和权变性等原则，强调预算对战略目标的承接以及根据环境变化进行动态调整的必要性。
7.1.2 预算程序：从编制到审计
政府预算程序通常包括预算编制、审批、执行、调整和决算审计五个环节，形成完整的生命周期。
预算编制由行政部门主导，财政部门具体组织。编制过程一般采取"自上而下"与"自下而上"相结合的方式：先由财政部门下达预算编制纲要，各部门据此编报本部门预算需求，经财政部门审核平衡后形成预算草案。编制方法上，传统的"基数+增长"模式正逐步被零基预算所取代——即不考虑以往基数，每年从零开始论证各项支出的必要性与规模。
预算审批是立法机关的核心权力。预算草案提交人大或议会审议，经批准后成为具有法律效力的正式预算。审批过程通常包括专门委员会初审和大会审议两个阶段，立法机关有权修改预算草案或否决预算案。
预算执行阶段，财政部门按批准的预算拨付资金，各部门按规定用途使用资金。执行过程中需遵循刚性控制与柔性控制相结合的原则：对重大项目支出实行刚性控制，确保不超预算；对日常性支出可通过总额控制等柔性方式管理。预算执行强调授权控制、过程监控和差异分析，确保支出按预算执行。
预算调整是因特殊情况需要对原批准预算进行的变更。由于预算具有法律效力，调整通常需经过严格的审批程序。原则上年度预算一经批准不作调整，只有在内外环境发生重大变化导致预算假设改变时，方可按规定程序申请调整。
决算审计是预算周期的终点。年度终了后，财政部门编制决算报告，审计机关对决算进行审计，并将审计结果报立法机关审议。通过决算审计，可以检验预算执行情况，发现问题并为下一年度预算编制提供依据。
7.2 购买性支出与转移性支出的经济效应
按经济性质分类，公共支出可分为购买性支出和转移性支出两大类。这两类支出对经济运行的影响机制存在显著差异。
7.2.1 购买性支出的经济效应
购买性支出是指政府直接在市场上购买商品和劳务的支出，包括行政管理支出、国防支出、教育支出、基础设施建设支出等。这类支出的本质是政府以购买者身份参与市场交易，换取公共产品和服务。
购买性支出对经济的影响具有直接性。当政府增加对道路、桥梁等基础设施的购买时，直接拉动建筑、建材等相关行业的需求，进而通过乘数效应带动总产出增长。研究表明，购买性支出对经济增长具有正外溢效应。同时，购买性支出还通过改变相对价格体系引导资源配置：政府优先采购节能环保产品，可推动绿色产业发展。
购买性支出对政府形成较强的效益约束。由于遵循等价交换原则，政府必须考虑支出效率——同样资金能否买到更优质的公共工程或服务。这种约束促使政府不断提高采购效率和项目管理水平。
对微观主体而言，购买性支出形成硬预算约束。企业能否获得政府订单取决于其产品质量和价格竞争力，而非其他因素，这有助于维护市场公平竞争。
7.2.2 转移性支出的经济效应
转移性支出是指政府无偿将资金转移给个人或企业的支出，不获取等价商品或劳务，主要包括社会保障支出、财政补贴、债务利息支出等。其本质是国民收入的再分配。
转移性支出对生产和就业的影响是间接的。政府将资金转移给低收入群体，增加其可支配收入，再通过消费需求传导至生产领域。研究发现，转移性支出对经济增长的短期直接效应可能为负，但其社会公平功能不容忽视。
转移性支出直接影响国民收入分配格局。通过累进所得税筹集资金，再以社会保障等形式转移给低收入群体，可有效缩小贫富差距，维护社会稳定。这是现代国家履行收入分配职能的主要手段。
转移性支出对政府的效益约束相对较弱。由于缺乏等价交换的市场检验标准，支出规模与结构往往取决于政治协商过程，容易产生支出刚性增长压力。对接受转移支付的微观主体而言，其收入水平不完全取决于自身努力，可能产生"福利依赖"问题，预算约束软化。
7.3 支出结构分析：经常性支出与资本性支出
公共支出按性质可分为经常性支出和资本性支出，两类支出对经济运行的影响机制和增长效应存在显著差异。
7.3.1 两类支出的界定与特征
经常性支出是指为维持公共部门日常运转和提供公共服务所发生的、在当期消耗的支出，主要包括人员经费、公用经费、债务利息支出以及对个人和家庭的补助支出等。这类支出具有消费性和重复性特点——每年都会发生，受益期限主要在当期。
资本性支出是指用于购买或建造公共固定资产的支出，如基础设施建设、大型设备购置、重大科研设施建设等。这类支出形成公共资本，其受益期限跨越多個年度，具有积累性和长期性特征。
7.3.2 两类支出的经济增长效应
关于经常性支出与资本性支出对经济增长的影响，学术界存在不同观点。传统观点认为，资本性支出形成公共投资，能够改善生产条件、降低交易成本，从而促进长期经济增长；而经常性支出主要用于消费，对增长的拉动作用有限。但实证研究给出了更为复杂的结论。
基于发达国家1972-2009年面板数据的实证研究表明，经常性支出对经济增长具有正效应，而资本性支出反而呈现负效应。这一看似反常的结论可从以下角度理解：首先，经常性支出保障了教育、医疗、科研等公共服务的有效供给，这些服务是现代经济增长的重要支撑——教师工资支出直接关系教育质量，而教育正是人力资本积累的关键。其次，资本性支出的增长效应取决于投资效率和结构：若公共投资项目决策失误、重复建设或管理不善，不仅无法形成有效资本，反而可能挤出私人投资，拖累经济增长。最后，两类支出存在互补关系——道路建成后的维护（经常性支出）跟不上，资本存量会快速损耗，投资效益难以发挥。
这启示我们，优化支出结构不能简单判断孰优孰劣，而应根据发展阶段和实际需求，保持两类支出的合理比例与协调配合。
7.3.3 支出结构的动态优化
从国际经验看，各国公共支出结构呈现动态演变特征。在经济发展初期，基础设施等资本性支出占比较高；随着经济成熟，教育、医疗、社保等经常性支出比重逐步上升。这种演变反映了公共需求结构的变化——当基本硬件设施得到改善后，人们对公共服务质量的要求不断提高。
优化支出结构需把握以下原则：一是优先保障基本公共服务，确保教育、医疗、社保等民生支出稳定增长；二是提高公共投资效率，加强项目前期论证和全过程管理；三是建立跨年度预算平衡机制，实现资本性支出与未来收益的合理匹配；四是完善支出标准体系，为预算编制提供科学依据。
7.4 公共支出的效率评估：绩效预算与成本效益分析
提高公共支出效率是财政管理的核心议题。传统预算模式侧重投入控制，而现代预算管理强调结果导向，通过绩效预算和成本效益分析等方法，推动财政资金从"花了多少"向"花得值不值"转变。
7.4.1 绩效预算：从投入控制到结果导向
绩效预算是一种将资源分配与绩效结果相联系的预算管理模式，其核心是回答"钱花出去后带来了什么效果"。近年来，我国各地积极探索绩效预算改革实践，形成了具有地方特色的经验做法。
事前绩效评估是绩效预算的第一道关口。山东省冠县建立了重大项目立项前绩效评估制度，将事前绩效评估与成本效益分析融合推进：通过事前评估精准界定项目"必要性"，解决"该不该干"的问题；通过成本效益分析科学核定预算"经济性"，解决"花多少钱干"的问题。这一机制从源头上避免了盲目立项和资金浪费。
指标体系构建是绩效预算的技术基础。冠县在农业、社保等15个领域分类建立差异化绩效指标库，通过历史数据分析、同级项目横向比较、市场化调查等方式，明确"干什么事、花多少钱"的量化基准。这种精细化管理推动预算从"控总量"向"控单价""控成本"深化。
结果应用是绩效预算的关键环节。冠县在全市率先实行"末位淘汰制"，对绩效评价排名靠后的项目予以取消或压减预算。2025年，该县淘汰项目37个，压减资金2528万元；保留查看项目130个，压减预算5324万元。这种"硬挂钩"机制形成了奖优罚劣的激励约束。
六安市则在单位整体支出层面探索成本预算绩效管理。市中心血站试点中，将业务活动拆分为采集、检测、制备、储存、供应等环节，按作业成本法归集支出，制定了涵盖14项支出标准，核定了红细胞成本、血浆成本等具体指标。经测算，2026年整体支出预算较2025年压减17.62%。这一实践构建了"职能—绩效—成本—预算"的闭环管理机制。
7.4.2 成本效益分析：项目评估的技术工具
成本效益分析是评估公共投资项目效率的经典方法，通过比较项目的全部成本和全部效益，判断其经济合理性。
成本效益分析的基本步骤包括：一是识别和量化项目的所有成本和效益，既包括直接成本效益，也包括间接成本效益；二是将未来发生的成本效益折现为现值，选择合理的贴现率；三是计算净现值、效益成本比或内部收益率等评价指标；四是进行敏感性分析，检验关键假设变化对结论的影响。
实践中需特别注意几个难点：公共项目效益的货币化衡量往往存在困难——如何量化一条高速公路减少交通事故的效益，或一所学校提升学生素养的价值？这需要运用意愿调查法、特征价格法等技术进行估算。此外，贴现率的选择直接影响评价结论——贴现率过高可能低估长期项目的效益，贴现率过低则可能高估投资价值。公共投资项目通常采用社会贴现率，低于私人投资贴现率，以体现代际公平。
成本效益分析不仅用于项目前期决策，还可应用于预算评审。冠县对109个项目开展预算再评审，压减金额4885万元，有效提升了资金配置效率。在农田建设项目评估中，通过横向对比省内同类项目，对灌溉系统和智能监测工程保留第三方全面审核，对土地平整等工程采取"业主初审+第三方抽查复核"，审核费用压减率达83.5%。
7.4.3 绩效管理的制度保障
绩效预算和成本效益分析的有效实施，需要完善的制度体系支撑。首先，健全的法律法规是基础，明确绩效目标设定、绩效监控、绩效评价、结果应用各环节的权责要求。其次，统一的信息系统是关键，通过预算一体化平台实现项目库与绩效指标库的"双库联动"，对项目实施全生命周期数字化管理。再次，专业的第三方机构参与不可或缺，借助独立、客观的外部评价提升公信力。最后，激励约束机制是动力，将绩效评价结果与预算安排、政策调整、管理改进硬挂钩，形成闭环管理。
本章小结
公共预算与支出管理涉及控制、管理与规划三重功能。现代预算遵循全面性、年度性、公开性、可靠性、统一性原则，通过编制、审批、执行、调整、决算等程序实现法治化管理。购买性支出与转移性支出在生产就业影响、效益约束、预算约束和职能侧重点方面存在显著差异。经常性支出与资本性支出的结构优化需结合发展阶段动态调整。以绩效预算和成本效益分析为代表的效率评估方法，推动公共支出从投入控制向结果导向转型，各地改革实践为现代预算制度建设积累了有益经验。公共支出效率的提升，最终体现为财政资源配置优化、公共服务质量改善和人民群众获得感增强。
