由于政策宽宏，科技进步，东汉的经济很快得以恢复。那么，还有什么事情令皇帝感到烦恼呢？
他的烦恼来自户籍和田地的整理工作。
一个新国家建立之初，首先得稳定政局，若想长远发展下去，得估算好国之土地、国之百姓，有土地、有百姓的地方才会生出财富，所以户籍、田地的整理非常有必要。
然国家政策的推行不是一件简单的事情，可谓“水可载舟，亦可覆舟”。这里光武帝想出了很明智的方法：利用犯罪分子相互间的矛盾来击破。皇帝下令赦免五分之四的作乱分子，只惩罚剩下的五分之一。
这里五分之一的惩罚定义由犯罪分子自己定论，这不是明摆让内部相互猜忌、相互告发。
