对查处一起当事人在公司自建网站商业广告宣传中违法使用“问题地图”案该如何定性处罚的思考
案由：日前，某县市场监管局接到群众举报，反映该县某公司在其自建网站的商业广告宣传中使用了存在严重问题的中国地图，称该地图未标注台湾岛、钓鱼岛、赤尾屿及南海诸岛等关键地理要素，甚至用公司产品广告宣传语及公司简介压盖了南海断续线及南海诸岛等重要岛屿，严重损害了国家领土完整和主权尊严。举报人要求当地市场监管部门依法对此进行调查处理。接到举报后，该县市场监管局迅速响应，对该公司立案调查。经查，该公司确实在其自建网站上使用了上述“问题地图”，用于推介其产品的性能及公司简介。执法人员认为，当事人的行为涉嫌违反《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）等相关规定，构成发布损害国家尊严和利益的广告行为，并依法对该公司作出了行政处罚决定。然而，在调查处理过程中，执法人员围绕当事人行为的定性及处罚问题产生了分歧，观点不一。
分歧：一种观点认为，当事人的行为属于一种利用自建网站使用“问题地图”进行商业广告宣传的违法行为，其行为违反了《广告法》第九条“广告不得有下列情形：（四）损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密；”的规定。持这种观点的人认为，当事人使用“问题地图”进行商业广告宣传，直接面向公众传播了损害国家尊严和利益的信息，属于一种利用自建网站使用“问题地图”进行商业广告宣传的违法行为，根据《广告法》第二条“在中华人民共和国境内，商品经营者或者服务提供者通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者服务的商业广告活动，适用本法。”第四十四条第一款“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定。”的规定，《广告法》作为规范广告活动的基本法律，对广告内容、发布行为等均有明确规定。本案中，当事人在广告中违法使用“问题地图”是明显的广告违法行为，虽然《广告法》未对此类行为作明确的规制，但依据《广告法》第九条第四项规定定性是恰当的，当事人的行为明显违反了广告内容的基本准则，应适用《广告法》进行处罚。依据《广告法》第五十七条“有下列行为之一的，由市场监督管理部门责令停止发布广告，对广告主处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照，由广告审查机关撤销广告审查批准文件、一年内不受理其广告审查申请；对广告经营者、广告发布者，由市场监督管理部门没收广告费用，处二十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的，并可以吊销营业执照、吊销广告发布登记证件：（一）发布有本法第九条、第十条规定的禁止情形的广告的；”的规定，应依法对其进行行政处罚。
另一种观点认为，当事人的行为属于一种未报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核在自建网站使用“问题地图”进行商业宣传的违法行为。持这种观点的人认为，当事人某公司在其自建网站的商业广告宣传中使用了存在严重问题的中国地图，称该地图未标注台湾岛、钓鱼岛、赤尾屿及南海诸岛等关键地理要素，甚至用公司产品广告宣传语及企业简介压盖了南海断续线及南海诸岛等重要岛屿，其行为违反了《中华人民共和国测绘法》（以下简称《测绘法》）第三十八条“地图的编制、出版、展示、登载及更新应当遵守国家有关地图编制标准、地图内容表示、地图审核的规定。”《地图管理条例》第三条“地图工作应当遵循维护国家主权、保障地理信息安全、方便群众生活的原则。地图的编制、审核、出版和互联网地图服务应当遵守有关保密法律、法规的规定。”第五条第三款“公民、法人和其他组织应当使用正确表示国家版图的地图。”第十五条“国家实行地图审核制度。向社会公开的地图，应当报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核。但是，景区图、街区图、地铁线路图等内容简单的地图除外。地图审核不得收取费用。”第三十七条“任何单位和个人不得通过互联网上传标注含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容。”的规定，依据《测绘法》第六十二条“违反本法规定，编制、出版、展示、登载、更新的地图或者互联网地图服务不符合国家有关地图管理规定的，依法给予行政处罚、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《地图管理条例》第四十九条“违反本条例规定，应当送审而未送审的，责令改正，给予警告，没收违法地图或者附着地图图形的产品，可以处10万元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第五十五条“违反本条例规定，通过互联网上传标注了含有按照国家有关规定在地图上不得表示的内容的，责令改正，给予警告，可以处10万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定，应依法对其进行处罚。但《测绘法》和《地图管理条例》是专门规制测绘与地图活动的专业法，之于《广告法》应当属于特别法，按照《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）特别法规定优先的法律适用规则，以及《测绘法》第四条“国务院测绘地理信息主管部门负责全国测绘工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门负责本行政区域测绘工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责本部门有关的测绘工作。”《地图管理条例》第四条“国务院测绘地理信息行政主管部门负责全国地图工作的统一监督管理。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的地图工作。县级以上地方人民政府负责管理测绘地理信息工作的行政部门（以下称测绘地理信息行政主管部门）负责本行政区域地图工作的统一监督管理。县级以上地方人民政府其他有关部门按照本级人民政府规定的职责分工，负责有关的地图工作。”的规定，本案中，当事人的行为属于一种未报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核在自建网站使用“问题地图”进行商业宣传的违法行为，按照《立法法》特别法优于一般法的适用原则，应由测绘地理信息行政主管部门依据《测绘法》《地图管理条例》之规定，依法对其进行处罚较为合适。
第三种观点认为，当事人的行为同时违反了《广告法》《测绘法》《地图管理条例》有关规定，既属于一种利用自建网站使用“问题地图”进行商业广告宣传的违法行为，又属于一种未报送有审核权的测绘地理信息行政主管部门审核在自建网站使用“问题地图”进行商业宣传的违法行为，是同一违法主体同时违反了《广告法》《测绘法》《地图管理条例》等有关法规的两种不同的违法行为，应分别依据《广告法》和《测绘法》《地图管理条例》进行定性处罚。持这种观点的人认为，当事人的行为不仅违反了《广告法》第九条“广告不得有下列情形：（四）损害国家的尊严或者利益，泄露国家秘密；”的规定，同时还违反了《测绘法》第三十八条、《地图管理条例》第三条、第五条第三款、第十五条、第三十七条等有关规定，地图是国家版图的主要表现形式，体现着一个国家在领土方面的主权意识和在主权行使方面的外交态度，使用“问题地图”进行商业宣传，既损害了国家尊严和利益，也违反了地图管理的法律法规。《测绘法》《地图管理条例》作为专门规范地图编制、审核、使用和监督管理的行政法规，与《广告法》在保护国家尊严和利益方面具有共同目标。在处理此类案件时，应充分考虑两部法律法规的衔接和配合，实行及时推送、分别处罚的原则，以体现法律的严肃性和全面性。实行分别处罚原则可以更有效地惩戒违法行为，提高违法成本，同时向社会传递出国家对损害国家尊严和利益行为的坚决打击态度。需要指出的是，当地市场监管部门应做好案件线索的推送工作。《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》（国办发〔2023〕1号）规定：“各部门在工作中发现属于其他部门监管职责的违法违规行为，要及时将线索等推送给相关部门，相关部门要及时进行调查处理。”按照这一要求，市场监管部门在工作中发现属于其他部门监管职责的违法行为，要及时将线索等推送给相关部门。本案中，该县市场监管部门在查处使用“问题地图”进行商业宣传违法行为时，除依据《广告法》第五十七条第一款第（一）项对当事人依法进行处罚外，还应当及时将当事人涉嫌违反《测绘法》《地图管理条例》之规定的案件线索，及时推送给当地测绘地理信息行政主管部门，由当地测绘地理信息行政主管部门对其违法进行地图展示、违法向社会公开地图等行为进行调查处理。毕竟处罚及下架均不是目的，规范使用才是目的。另外，依据《测绘法》《地图管理条例》的规定，此类违法行为有可能涉嫌犯罪，推送相关部门不仅是应尽义务，也是严厉惩治相关违法行为的必要之举。
思考一：分歧观点的思想碰撞有利于提高基层执法人员执法办案业务能力。在处理此类涉及国家尊严和利益的案件时，执法人员应秉持高度的政治责任感和法律严谨性，既要严格依法办事，又要充分考虑案件的具体情况和社会影响。在案件处理过程中，执法人员对当事人违法行为的定性及处罚依据存在不同看法，主要分歧集中在以下几个方面：一是是否构成广告违法行为：部分执法人员认为，当事人使用“问题地图”进行商业广告宣传，直接损害了国家尊严和利益，符合《广告法》中关于不得发布损害国家尊严和利益广告的规定，应定性为广告违法行为。二是是否涉及地图管理法规：另一部分执法人员则认为，此案不仅涉及广告法规，还直接关联到地图管理法规，特别是《测绘法》及《地图管理条例》中关于地图编制、审核、使用和监督管理的规定。他们认为，当事人的行为同时违反了《广告法》和《测绘法》《地图管理条例》的规定，且对两种违法行为实施行政处罚的行政主体是两个职能不同的行政部门，应综合考虑部门之间及时推送、依法依规分别实施处罚等工作要求，避免出现部门之间“各扫门前雪”现象。三是处罚幅度与依据：对于处罚幅度和具体依据，执法人员也存在不同意见。有人主张从重处罚，以彰显国家对损害国家尊严和利益行为的零容忍态度；也有人认为应综合考虑当事人的主观过错、违法情节及整改情况，应给予适当处罚。
思考二：综合考量多种因素问题很有必要。在定性处罚时，应综合考虑当事人的主观过错、违法情节、社会危害程度及整改情况，灵活适用法律法规，实现法律效果与社会效果的统一。具体理由如下：一是主观过错：需考察当事人使用“问题地图”的主观意图，是故意为之还是疏忽大意。若当事人主观上并无损害国家尊严和利益的故意，仅因疏忽或缺乏相关知识而违法，可在处罚时予以适当考虑。二是违法情节：分析当事人违法行为的严重程度，如地图问题的性质、使用范围、持续时间等。若违法行为情节较轻，且未造成严重后果，可酌情从轻处罚。三是社会危害程度：评估违法行为对社会造成的负面影响，包括公众对国家领土完整的认知、民族情感等。若违法行为虽存在，但社会危害程度较小，可考虑从轻或减轻处罚。四是整改情况：关注当事人在接受调查后的整改态度和行动。若当事人能够立即改正违法行为，积极消除影响，可在处罚时予以从轻或减轻。
思考三：加强有关法律法规宣传教育很有必要。有关部门及工作人员在处罚的同时，还应加强对当事人《广告法》《测绘法》《地图管理条例》等有关法律法规的宣传教育，提高其法律意识和国家意识很有必要。通过讲解相关法律法规和国家领土完整的重要性，引导当事人树立正确的国家观和民族观，避免类似违法行为的再次发生。同时，当地市场监管部门还应及时发出《在商业广告中规范使用中国地图的提醒告诫书》，提醒广大经营者全面开展自查自纠，并提醒广大广告主、广告经营者和广告发布者在商业广告策划、设计、制作、经营、代理、发布过程中，自觉遵守《中华人民共和国广告法》等法律法规规定，合法合规使用中国地图，并请辖区各市场主体一定要认真学习，切勿触碰法律红线。
思考四：完善监管机制。针对此类案件暴露出的监管漏洞和薄弱环节，建议市场监管、测绘地理信息行政主管等相关部门加强协作配合，完善监管机制。通过加强信息共享、联合执法、及时推送案件线索等方式，形成对损害国家尊严和利益行为的强大合力，共同维护国家的尊严和利益。
笔者以为，对当事人在公司自建网站商业广告宣传中违法使用“问题地图”的行为，有关部门均有查处此类违法行为的职权。市场监管部门依据《广告法》有关规定对当事人的违法行为进行处罚。测绘地理信息行政主管部门有权依据《地图管理条例》的相关规定对当事人的违法行为进行定性处罚。但在处罚过程中，应综合考虑当事人的主观过错、违法情节、社会危害程度及整改情况等因素，按照部门之间及时推送、依法依规分别实施处罚的工作要求，并加强宣传教育和监管机制建设，以实现法律效果与社会效果的统一。
