土地财政与经济发展效率：土地使用决定权、增值税分成和经济绩效考核共同确立了支持中国经济发展的基本制度,并促成了按各级政府的比较优势实施职能分工的格局。其中,中央政府主要负责基本产权规则的确立与调整,包括确定土地使用权出让和转让准则、调整主体税种、决定分成合约的使用范围和明晰地区竞争准则等。地方政府则主要负责处理地役权的竞争使用,为优化经济效率而权衡交易调节机制的选择。这种制度对经济发展的影响主要体现在以下几个方面:(1)增值税分成提升中央与地方政府发展经济的积极性;(2)地区竞争的经济效应;(3)增值税税率固定与地价可变的调整弹性:增值税税率在全国范围内统一且固定,并允许土地出让价格根据具体条件调整,使得经济制度具备灵活的调节弹性。
基本经济制度约束下的地方政府行为选择
从中国经济的发展历程看,中央政府的职能在分税制改革之后大体保持稳定。在此条件下,地方政府主要致力于发展区域经济,通过发挥自身优势为经济发展提供多方位的支持。
1.以土地使用为基础,通过优化政府服务参与地区竞争
地方政府参与地区竞争的主要形式是积极实施土地开发规划,以专业经济园区为载体,努力提供更有竞争力的基础设施和公共服务,以期提升招商引资和服务企业的效果。土地规划与开发是地方政府发挥优势的基础,也必须接受多重约束的检验。为了更有效地供应基础设施和公共服务,地方政府可以学习其他地区的经验,也可以通过监测地价的变化进行创新与试错。因此,经受住多重约束检验的地方政府服务能够同时降低经济运行中的交易费用与企业的生产成本。
2.以节约交易费用为准则,综合运用多种交易调节机制
在处理地役权的竞争使用方面,地方政府拥有交易费用低于市场和中央政府的优势,可以直接参与此类领域的供给,而地区竞争使其需要在达到等边际条件时将此类活动交由市场调节。由于忽视了交易费用和合约的重要性,传统经济理论要么将市场机制上升为一种信仰,要么所主张的政府调节缺乏边际成本的约束,从而对综合性调节机制缺乏应有的重视,更未形成能有效指导实践操作的理论。而交易费用—合约理论则认为,在中央政府提供基本产权界定的基础上,相互竞争的地方政府能根据效率准则选用不同的调节机制,并依据实践效果调整其分工边界,从而形成能够发挥多种优势的综合性交易调节机制。
3.市场机制的协助有助于优化地方产业政策
在土地使用决定权的协助下,市场机制被引入到地方政府的决策之中,从而有利于提升其产业政策的效率。常用的产业政策包括地价调整、税收优惠、基建收费减免、融资支持,以及组建提供打包式服务的管理机构等。而地区竞争的约束使得地方政府必须有效地选择、整合并创新产业政策,以期吸引在市场竞争中胜出的企业,并通过提供配套服务来培育有竞争优势的产业链。问题在于,虽然地方政府在地区经济发展中有着重要作用,但是,单个的地方政府并不清楚的是,怎样的政策组合及其使用边界能够使其在地区竞争中获胜。那么,从整体经济运行的角度看,地方政府是如何优化其产业政策的?
中国经济的实践经验显示,以中央政府实施基本产权界定为基础,地方政府会力争通过学习、追赶和创新,在多重约束下筛选产业政策,并根据反馈信息实施调整,通过提供公共服务推动企业的成长,以期在地区竞争中胜出。因此,市场竞争对地方政府同样发挥着约束、激励和协助的功能,只不过这些功能的实现需要以企业作为中介。
参考文献：《土地财政的经济增长质量效应研究——基于“五大发展理念》
《基于中国经济制度运行效率的土地财政评价》
《土地财政、城镇化与房地产发展--基于地方政府行为视角的实证研究》
《谨防土地财政风险向银行传导》
