“点状用地”实施策略：破解文旅康养用地难题

土地问题是乡村问题的核心之一，土地也是乡村最“值钱”的资源，是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一。有了可以用的土地，才能吸引资本、人才、科技等优质要素下乡，盘活农村土地对于发展乡村旅游、增加农民财产型收入具有重要意义。

如何进一步盘活乡村土地？“点状供地”作为一种创新探索，可精准挖掘旅游用地潜力，成就大批乡村旅游优秀项目，但是在试点及推广过程中，须规避两大问题，贯彻三大策略。

“点状用地”破解旅游用地难题

近年来，在市场需求和政策供给的双轮驱动下，乡村旅游以超预期的速度和规模发展，产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张。

在乡村振兴战略推进过程中，乡村旅游发展中的土地问题也愈发明显。传统的建设用地方式，是成片占用和征收，而乡村振兴项目用地的特点是点多面散，造成了乡村振兴项目落地难、用地成本高等问题。传统用地标准，无法解决乡村供地、农地转用、占补平衡指标等问题，也不适合旅游业特征，往往造成用地指标浪费，土地成本增加，使投资方望而却步，也使乡村文旅项目难以落地，难以“去地产化”。

因此，急需探索创新模式，以缓解乡村旅游发展的用地矛盾。其中，“点状供地”模式就是一种创新尝试，适应乡村振兴项目的需求，有利于节约集约使用土地，精准挖掘旅游用地潜力。

有观点分析，“点状用地”更适合乡村旅游：

①在乡村休闲项目中，传统整片式供地方式，由于项目占地较大，用地多，容积率低，政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题，使得项目难以落地。

②乡村旅游项目设施设计多为小型且分散，按传统的成片用地的供给方式，会造成很大的土地浪费，对于开发商和政府双方而言都不划算。

③传统供地方式对资金要求过高，乡村旅游项目资金回报期又较长，点状供地更符合现实情况，有利于乡村休闲项目的发展。

④点状供地更有利于盘活土地资产。几乎每个项目都会留下“土地边角料”，点状供地可将这些土地推向市场，盘活土地再利用，释放土地管理压力，及时回笼土地成本，适当补充财政性收入。

⑤按照之前的经验来看，资本下乡的投资商，更多的是和村集体或者村民打交道、做生意，因此不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题，和村民的纠纷也常常使项目半途流产，而点状供地则通过先进行转为国有建设用地，后通过公开出让方式获取，因而所建项目具有产权，避免了和村民产生纠纷的问题，确保了项目投资的可靠性。

“点状用地”成就大批乡村旅游优秀项目

在国家及各地不断地探索改革过程中，有些地方在旅游用地的“点状供地”方面摸索出了适合自己的新路。

近日，四川推出“点状用地”新政策，对于服务于乡村振兴的项目用地，灵活点状供应。根据四川省自然资源厅副厅长田文的介绍，“点状用地”是指在城镇开发边界以外，不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块地形地貌特征，以及建（构）筑物占地面积等点状布局，按照建多少、转多少、征（占用）多少的原则点状报批，根据规划用地性质和土地用途灵活点状供应，开发建设服务于乡村振兴的项目用地。

项目具体包括：农村基础设施和公共服务设施项目，休闲农业、乡村旅游和健康养老项目，农产品生产加工（流通）和手工作坊项目，以及符合相关规定的农村新产业新业态建设项目。

“点状用地”项目按准入负面清单管理。例如，对于土地利用总体规划、城乡规划和村规划确定的禁止建设区，生态保护红线划定范围以及各级各类自然保护地，以及商品住宅、别墅类房地产、私家庄园、私人别墅等情形，均不得纳入“点状用地”范围。

不只四川，其实海南、浙江、广东、吉林、安徽、重庆等地都已在相关政策中提出鼓励“点状供地”模式。比如2018年初，海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中提出，积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。2018年10月吉林省发布“吉林旅游冰雪令”提到，凡投资乡村旅游项目，符合各类规划的，可实现“点状供地”，等等。

“点状用地”方式也确实为多地的乡村旅游项目提供了新的生机，成功造就了浙江莫干山裸心谷、重庆武隆归原小镇等一批优秀的乡村旅游休闲项目。

浙江德清莫干山裸心谷

在“坡地村镇”和点状用地的政策支持下，“裸心”系列才得以实现。“裸心谷”节约集约使用土地，30栋树顶别墅，加上40栋夯土小屋，共计121个卧室，只用了30亩林地，未占用一分耕地。“裸心谷”解决了当地260多名村民的就业问题，带动周边相关产业发展。对投资商而言，按商业旅游用地进行点状供地，每亩土地出让价格几十万元，大大减轻了投资压力。

重庆武隆归原小镇

武隆仙女山镇归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目。项目总占地面积1163亩，实际建筑面积6.2万方，容积率0.88，建筑密度40%。项目主要包括36栋民宿建筑，其中25栋为新建民宿，11栋由原空置农房改造而来。据了解，目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用，用于山里工作室、接待中心和茶室，其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例，具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效。

“点状用地”实施策略

在“点状用地”试点及推广过程中，须规避两大问题：

一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标，同时也减少了项目前期的投资，减轻了投资方的资金压力，因而可能会出现部分资本下乡项目打“点状用地”政策的“擦边球”，戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

二是生态保留用地租赁时间及价格问题。以归原小镇为例，一方面，归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年，但建设用地上所建房屋产权为40年，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致，意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障，难以杜绝因产权不一而带来的问题。

另一方面，虽然项目方已对村民赔偿和租金问题进行了考虑，且按照合同约定向农户支付租金，但村民契约精神欠缺，随着项目的推进，当地村民提出了超出新赔偿和租金诉求，导致项目不能如期推进。

“点状用地”破解了旅游项目用地保障的瓶颈，促进了乡村的发展，但也应避免项目开发造成的生态环境和地质安全风险。通过点状用地开发的乡村旅游项目，建设过程中应坚定不移践行“绿水青山就是金山银山”理念，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象。同时，积极储备乡村旅游项目，盘活存量资源。

具体须贯彻如下三大策略：

旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题。旅游业作为我国新时代下经济转型升级的战略性支柱产业，需要获得专项扶持，“点状供地”政策的试点到推广是关于旅游产业发展的重要举措，有利于发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴。