2018年11月10日，司法部发布《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》，明确“组织律师服务民营企业专项活动，在2018年底前为重点民营企业开展一次全面法治体检，将法律保护关口前移，帮助民营企业有效预防和化解法律风险。”

意见一出，引起律师和民营企业的关注，同时也引发了讨论。什么是法治体检？如何进行法治体检？法治体检的标准是什么？

笔者你通过不同视角分析法治体检应有的含义，拟此文与同行和社会各届交流讨论。

一、从改革开发民营经济发展的历史看法治体检

（一）民营企业发展

我国当代民营企业，随着改革开放的进程，从无到有，从小到大，从弱到强，从国内到国际，实现了快速发展，经济实力大大提升，竞争地位不断提高。民营企业在国民经济中的作用显著增强，已经发展成为社会经济发展的重要支撑力量。数据显示，“民营企业对我国GDP贡献率高达60%以上，提供了80%的城镇就业岗位，吸纳了70%以上的农村转移劳动力，新增就业90%在民营企业，来自民营企业的税收占比超过50%。”

（二）民营企业活力

2014年以来，“大众创业，万众创新”、商事制度改革、简政放权等措施，极大激发了民间创业热情，大量创新型民营企业应运而生，为经济发展注入了新活力。

2014年商事制度改革以来，新登记企业保持较快增长势头，每年以超过23%的速度增长，2016年全年新登记企业552.8万户，平均每天新登记企业达1.51万户。截至2015年底，私营企业由2011年的967.68万户增长到1908.23万户，接近翻番。全国登记个体工商户由2011年的3756.47万户增长到5407.92万户，增长43.96%。2015年10月1日，“三证合一”“一照一码”登记制度改革全面实施，当年11月、12月全国新登记企业数量连创新高，分别达到46万户、51.2万户。据统计，在新登记的企业中，96%属于民营小微企业。目前，私营企业数量已占全部企业数量的85%左右。

（三）民营企业治理

规范的公司治理结构和管理制度是企业可持续发展的保障。随着民营企业的发展壮大，部分民营企业按照《公司法》的要求，建立起了相应的公司治理结构。据统计，民营企业500强中96%以上的企业建立了现代企业制度，但许多民营企业，特别是中小民营企业仍未建立现代企业制度。

公司治理结构不健全，突出表现在：

一是家族式治理模式较多。民营企业的典型组织架构是以企业创始人为集权核心治理结构，家族成员在企业中担任主要管理者角色。企业的所有权、经营权、决策权、执行权、监督权均由家族内部成员控制，缺乏来自内外有效的监控、反馈和制约，导致民营企业战略决策的正确性和准确性大打折扣，甚至造成重大失误，导致企业破产倒闭。

二是企业运行大多靠亲情。许多民营企业内部职能的运作很大程度上依靠家族成员之间形成的一系列非正式制度、行为，“人治”色彩浓厚，以人情代替制度，缺乏科学有效的治理机制，易造成经济损失，甚至因分配不公而使企业运行低效，内部交易成本上升。

（四）民营企业面临的挑战

1、企业失信频发，公众形象滑坡

由于部分民营企业的趋利性，环境污染、不遵守劳动法、山寨产品、虚假宣传、诚信度低，负面形象一度使民营企业的公众形象受损。媒体公布的调查数据显示，2016年1月～10月期间，仅温州、杭州两地因企业失信而上“黑名单”的企业数量暴增40多万，郑州暴增26万多，比此前十多年失信企业的累计数量高出数倍。就全国范围来讲，从2015年到2016年新增的失信“黑名单”企业已逾三千万之多，由此卷入企业主、股东及连带责任人录入失信“黑名单”或超过一亿人以上。在员工权益保护方面，除大型民营企业、上市民营企业外，许多民营企业存在用工不规范、拖欠工资、劳动强度大、工作时间长、拒缴“五险一金”、随意辞退等现象。

2、可持续发展能力差

公司治理结构不健全、创新投入不足，运作方式不规范等使民营企业可持续发展能力受到严重挑战，造成企业寿命较短，难逃“富不过三代”的魔咒。第一代创始人退出、身故后，出现继承权争夺，使企业陷入股权重新分配，管理权混战之中，造成企业分裂甚至破产倒闭。

据媒体披露的统计数据，北京中关村“电子一条街”5000家民营企业，生存时间超过5年的只有430家，其余91.4%的企业已不复存在，生存期超过8年的企业仅占3%左右。根据对浙江省1988年注册的1035余家企业生存周期的调查结果显示，浙江民营企业的平均寿命为3.44年。生命年限短于5年的企业比例超过77.7%，其中寿命在1年年以下的占比15.28%，1～3年的企业比重最大，占32.7%；3～5年生命周期的企业比例为29.72%，5年以上的企业数目较少，占22.3%。而国外民营企业平均生命周期为12.5年，其中有不少跨国企业已有超过百年的成长史。

（五）民营企业发展面临的新机遇

面对世界经济的百年变局，我国经济增长方式正在发生转变，市场新机会不断涌现。民间资本市场准入放宽（法无禁止即准入），民营企业发展的制度环境、政策环境持续向好（破除“三重门”），营商环境大大改善（马上办、网上办、就近办、一次办），“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带战略等国家重大战略、PPP、混合所有制改革、军民融合战略等重大举措为民营企业发展带来新机遇。

综上所述，经过四十年改革开放，中国民营经济进入到新的发展阶段，在全面依法治国的背景下，企业必须建立长期发展战略，完善治理结构，依法经营。这样，企业除自身重视以外，需要外部律师提供相应的支持性的服务。

二、从公司治理制度的发展看法治体检

（一）民营企业治理的法律基础

自《中华人民共和国公司法》颁布以后，随着社会经济的发展，进行了多次修改，在企业自治与政府监管方面不断寻求新的平衡，为企业自治管理提供了法律基础和前提，同时《中华人民共和国合伙企业法》颁布、修订，《中华人民共和国个人独资经营企业法》的颁布修订，为民营企业多样化发展提供了空间。

在企业经营方面，除了企业经营方面以外，《中华人民共和国政府采购法》为民营企业提供平等机会，而《中华人民共和国中小企业促进法》对民营企业发展和促进，提供法律保障。

（二）民营企业经营控制的规章

2008年5月，财政部会同证监会、审计署、银监会、保监会制定了《企业内部控制基本规范》财会[2008]7号，自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，鼓励非上市的大中型企业执行。

《基本规范》将内部控制的目标确定为“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”

《基本规范》要求“企业应当加强法制教育，增强董事、监事、经理及其他高级管理人员和员工的法制观念，严格依法决策、依法办事、依法监督，建立健全法律顾问制度和重大法律纠纷案件备案制度。”

《基本规范》要求“企业应当根据设定的控制目标，全面系统持续地收集相关信息，结合实际情况，及时进行风险评估。”

2017年6月29日，财政部印发《小企业内部控制规范(试行)》财会〔2017〕21号，小企业规范规定：本规范适用于在中华人民共和国境内依法设立的、尚不具备执行《企业内部控制基本规范》及其配套指引条件的小企业。小企业的划分标准按照《中小企业划型标准规定》执行。执行《企业内部控制基本规范》及其配套指引的企业集团，其集团内属于小企业的母公司和子公司，也应当执行《企业内部控制基本规范》及其配套指引。企业集团、母公司和子公司的定义与《企业会计准则》的规定相同。

《小企业内部控制规范(试行)》确定“小企业内部控制的目标是合理保证小企业经营管理合法合规、资金资产安全和财务报告信息真实完整可靠”，规定“小企业主要负责人对本企业内部控制的建立健全和有效实施负责”，要求“小企业应当定期开展系统全面的风险评估。在发生重大变化以及需要对重大事项进行决策时，小企业可以相应增加风险评估的频率。”

根据上述要求，建立企业控制制度，防控和管理法律风险是企业决策层、管理层的责任。

（三）民营企业致力与风险控制的标准

为执行《基本规范》，原国家质监局《风险管理原则与实施指南》GB／T 24353--2009、《公司治理风险管理指南》GB／T 26317—2010、《企业法律风险管理指南》GB/T27914-2011等国家标准，为企业控制风险特别是公司治理和企业法律风险提供了标准范式。

根据国家标准化管理委员会批准GB/T27914-2011《企业法律风险管理指南》国家标准第1号修改单（自2013年12月1日起实施），修改条款6.3为：

6.3企业法律风险管理的组织机构及职能

企业应设立专门的法律事务管理机构或者岗位，并明确其法律风险管理职责，具体包括但不限于：

明确本企业法律事务管理机构或岗位的人员组成。大型企业应建立总法律顾问制度，设置企业总法律顾问，全面负责企业的法律风险管理工作；其他企业根据自身条件和管理需求，必要时可设置企业总法律顾问。

需要指出的是，根据这些标准，公司治理以及法律风险控制的责任主体都是企业治理层或者管理层，具体的执行机构是法律事务管理机构。

三、从律师的服务定位看法治体检

（一）提供鉴证性法律服务是律师事务所的一项重要职能

《国务院办公厅关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》(国办发〔1999〕92号)，确定，对鉴证类中介组织进行清理。国务院办公厅转发的《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》规定：经济鉴证类社会中介机构是指：利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经济活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力的意见，实行有偿服务并承担相应法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能接受政府部门、司法机关的委托，出具鉴证报告或发表专业技术性意见，实行有偿服务并承担法律责任的机构或组织；利用专业知识和专门技能，为经济组织或经营者代理委托事项，出具证明材料，实行有偿服务并承担相应法律或其他责任的机构或组织。

《关于进一步明确经济鉴证类社会中介机构清理整顿范围的通知》进一步明确：根据我国社会中介行业发展的实际情况，并借鉴国际经验，在这次清理整顿中，将经济鉴证类社会中介行业，按照所需专业知识基础的不同，分为三类，一是以财务会计相关专业知识为基础的行业；二是以房地产、工程技术相关专业知识为基础的行业；三是以法律相关知识为基础的行业。其中，以法律相关知识为基础的行业具体包括：律师、公证、基层法律服务、专利代理、商标代理、版权代理、社会法律咨询服务等。凡属于以上所列清理整顿范围的经济鉴证类社会中介行业的主管部门和行业组织，都应当认真贯彻执行国务院有关经济鉴证类社会中介机构清理整顿和脱钩改制方面的文件，积极主动开展所属行业清理整顿和脱钩改制工作。

根据这些文件规定，律师事务所被定义为为市场提供鉴证性服务的社会组织。证券发行、上市等服务过程中律师提供的相关服务均属于这一类型的服务。

（二）律师专业意见的特定化

2016年，中办国办印发的《关于深化律师制度改革的意见》提出，“充分发挥律师在依法管理经济社会事务中的重要作用，把律师专业意见作为特定市场经济活动的必备法律文书”。

（三）法治体检外部性

司法部发布的《关于充分发挥职能作用为民营企业发展营造良好法治环境的意见》规定：组织引导律师积极服务民营企业，“围绕促进依法经营、构建和谐劳动关系、营造法治环境，引导律师积极参与企业决策论证，提供法律咨询、权益保护等服务，促进依法办企”。同时确定，“组织律师服务民营企业专项活动，在2018年底前为重点民营企业开展一次全面法治体检”并将结果定位于“帮助民营企业有效预防和化解法律风险”。

同时鉴于《基本规范》规定“企业应当将内部控制相关信息在企业内部各管理级次、责任单位、业务环节之间，以及企业与外部投资者、债权人、客户、供应商、中介机构和监管部门等有关方面之间进行沟通和反馈。”笔者认为司法部部署的民营企业法治体检属于法律鉴证性执业行为，法律体检应当是对企业落实《企业内部控制基本规范》以及《小企业内部控制规范(试行)》的一次全面检查。

（四）体检报告的可信性

司法部律师工作局局长周院生11月14日在新闻通气会上表示：此次“法治体检”专项活动，律师服务团队要深入重点民营企业“一对一”提供“法治体检”服务，其内容包括：了解企业生产经营和依法治理情况，分析企业法律需求和风险点，帮助查找制度漏洞和薄弱环节，健全法律风险预警防范和矛盾化解机制。

周院生局长还指出：对不能即时解决的问题，应从专业角度提出合规应对措施或合理化建议，帮助企业健全治理结构，增强风险防范能力；对涉及法律修改、政策调整及需要有关部门解决的问题，应认真研究并提出工作建议，通过司法行政机关和律师协会向有关方面反映。

笔者认为，定义”法治体检“要实现两个方面作出平衡：一是要保持法治过程以及体检报告的一致性、可比性，二是要在法治体检报告中提供对使用者更相关的信息以增加法治体检报告的价值。在律师法执行了法治体检工作的情况下，保持法治体检报告的一致性，将有助于使用者更容易识别已按照律师执行准则的法治体检工作，从而增强法治体检报告的可信性，同时也有助于使用者理解和识别发生的异常情况。

通过上述不同视角的观察，笔者认为法治体检应当充分发挥律师的专能力，确保律师法治体检报告的鉴证性作用。以此为基础，考虑法治央企、法治国企建设以及企业法治建设成果的评价、社会诚信体系建设等因素，建议将”企业法治体检“定义为：企业法治体检是律师事务所接受委托或者指派，对特定基准日企业法律风险控制设计与运行的有效性，企业形成的重要法律文件、法律行为的合法性进行的调查、检查、评估并作出整体评价报告的过程。