2018-03-16 王雍君 知财晓税

知财晓税

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中国正大张旗鼓地迈向公共部门的绩效时代，十九大报告承诺全面实施绩效管理就是最新例证。然而，除非将当前单一的运营绩效管理拓展为三级框架，并且意识到驱动绩效的热门方法大多是错误的，否则，绩效运动陷入华而不实深渊的风险很高。

公共财政的核心是一些人花另外一些人的钱，即政府花纳税人的钱。纳税人期待政府花钱的结果和过程达成其偏好的公共政策与服务交付。作为检验公共部门成败得失基本标准的财政绩效概念由此而来，官方文件中通常表述为“预算绩效（管理）”。绩效评价只是绩效管理的方法而非目的，绩效管理的根本目的是驱动绩效，更确切地讲，就是约束和引导公共官员持续保持以合理成本交付公众偏好的政策与服务的激励。确立绩效管理的适当框架和最优方法因而至关紧要。

从单一框架到三级框架

目前被普遍使用的绩效概念相当狭隘，仅指运营绩效。在运营绩效概念下，以“投入-产出-成果-影响”联结而来的结果链作为基本评价模型，痴迷于一大堆评价指标本身，很少关注选取关键少数指标、尤其正确解释以准确鉴别成败得失。缺失准确鉴别成败得失、尤其是鉴别失败的能力与意愿，绩效评价的目的与意义也就无从谈起，走向官僚主义程式化作业的风险出人意料地高。

比方法论缺陷更紧要的是管理框架的狭隘性：忽视配置绩效和总量绩效。视野的狭隘源于对当代公共支出管理（PEM）的三级框架及其内在联系缺乏基本理解。三级框架对应理想财政成果的三个层次：首先是财政纪律，其次是配置优先性，最后是运营绩效。目前的绩效概念恰恰忽视了比运营绩效更重要的财政纪律和配置优先性，即三级框架中的前两级框架。无论在政府绩效文件中，还是在热门的绩效话语和操作实践中，忽视总量绩效（财政纪律）和配置绩效（优先性）的倾向都十分明显。

风险是什么？第一步没关注，第二步也没关注，第三步能产生好的结果吗？鉴于完整财政绩效的三个层级密不可分，并且前两个层级构成第三个层次的前提和基础，可以预料，狭隘视野下的单一运营绩效管理很难真正有效。萨缪尔森的警示—良好的愿望经常为通向坟墓铺平了道路—值得费心思量。毕竟，人类的成功主要取决于可信和可靠，而非理想和决心。

01

总量绩效和配置绩效

总量绩效的评价指标是财政纪律，这是财政管理—核心和基石是公共支出管理—的首要价值，无论中央财政还是地方财政。财政纪律的确切含义是：约束财政总量既可达成预定政策目标、又可确保可持续性的预算程序。财政总量包括按功能和经济分类的次级总量，涵盖收入、支出、债务。在不损害基本公共服务交付的前提下，政府不至于丧失独立偿付到期中长期债务的能力，财政可持续性即被保证。可以不夸张地说，对财政纪律概念有准确理解的人少之又少。

问题也随之而来：相对于预算中采纳的政策目标而言，如果财政总量要么过多、要么过少，或者过度支出和赤字招致政府无力偿付未来到期债务的风险很高，整体的运营绩效又如何能够得到保证？

对配置绩效的忽视与此类似。配置绩效的民意基础体现为公众的财政偏好：对税收价格（所失）与支出利益（所得）组合表达的喜好。在公共支出与公众偏好间存在严重偏差的情况下，运营绩效概念的基础就瓦解了。神奇的是，当前话语和实践中的绩效评价概念，通常或明或暗地采纳了公众偏好无足轻重的预设。推论起来，公共利益的基本元素就是公民的财政偏好，民主治理的核心价值（也是基本难题）也在这里。时至今日，偏好理论与实践长期不受重视的倾向很严重，结果，供应侧偏好在很大程度上取代了需求方偏好，这与政府的本质是服务人民的理念背道而驰。

明显的是，在时下被热推的绩效评价与管理中，几乎没有人严肃面对如下问题：预算安排在多大程度上与公民偏好吻合或不吻合？偏好损失（包括数量损失和价格损失）的程度多高？该如何矫正？

配置绩效的基本评价尺度就是基于偏好的优先性。给定成本，偏好的广度和强度决定优先性；给定偏好的广度与强度，成本决定优先性。概念起来，预算优先性的两个决定性因素分别是偏好和成本。当然，成本概念也可包含于广义的偏好概念中。但在实务上，预算优先性经常是各种利益激烈博弈的结果，强者获胜的概率要高得多，整个社会的偏好损失因而比想象的大得多。没有偏好契合的概念，运营绩效评价与管理的意义和可靠性，都被大打折扣。

02

三位一体才有效

广泛的国际经验教训表明，驱动运营绩效的热门方法大多是错误的，或者至少很少真正有效。最明显的是合约方法，即各种形式的合约方法。合约方法包括内部合约（政府与机构管理者间的服务交付合约）和外部合约，其中，外部合约通常称为合同外包，PPP也是其中的特定形式。

最有效的方法是三位一体：

绩效基础的预算申请

行政部门的预算申请应以少量的关键绩效指标作为微观基础，而不是简单地以组织、条目、功能或经济性质为基础。举例来说，环保支出预算中的土壤保护支出预算，应以“允许的土壤有害物质残留”指标作为申报的基础。目前预算申请体制完全不满足这一要求。

对绩效指标的全程监督

从预算得到人大批准（以及随后完成预算批复）起，用于预算申请的关键绩效指标即应被实时追踪监督，以确认进展以及实际值与目标值的偏差。监督应是自动的和全过程的，最好借助信息系统自动实施。

基于绩效评价结果的奖罚

定期的绩效评价结果应与奖罚机制直接挂钩，但应避免机械挂钩，以确保机构和官员既有动力、也有压力履行职责。技术方法再好，只要缺失了内在动力与外在压力，就很难指望机构与官员以“尽职尽责”驱动绩效。不非这样不好，而是不现实—不吻合常规人性。常规人性意味着一件事情要做好，除了方法上的正确性外，更需要与自身利益相一致的动力与压力。运营绩效管理并非要训练出机构与官员的利他之心，而是要求擅长利用人类的利己之心服务于公众利益。如此而已，但常被漠视。

作者系中央财经大学教授、博士生导师、政府预算研究中心主任

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