(一)背景与基本信息

21世纪初，随着我国人口出生率的不断降低以及人均寿命的不断延长，我国面临人口老龄化带来的危机，进人了老龄化社会。为了积极对老龄化现象，党的十八届五中全会决定，坚持计划生育的基本国策完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，即“全面二孩”政策。2016年，“全面二孩”政策正式实施。然而，在种种因素的影响下，新生人口数并未实现如期增长，并在2018年达到近十年来人口出生数最低值。2021年7月20日,《中共中央、国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布。2021年8月20日，全国人大常委会第十八次会议表决通过《关于修改(中华人民共和国人口与计划生育法〉的决定》，修改后的《人口与计划生育法》规定，国家提适龄婚育、优生优育，一对夫妻可以生育三个子女。这进一步凸显了生育配套政策的完善是社会发展和时代进步的要求。

在社会政策体系中，家庭支持政策越来越得到重视。而在家庭支持政策中，托育托幼政策是一个重要组成部分。就我国当前的实际情况来说，随着三孩生育政策的深入实施，社会对托育托幼政策的需求显著增长。一方面，近年来的少子化提高了人们对婴幼儿照顾的质的要求。从家庭整体发展角度来看，对婴幼儿早期健康和教育的投资，有助于提高他们的健康水平和认知能力，对家庭整体的长远发展具有显著影响。另一方面，市场化的托育服务供给不足、婴幼儿照顾本身需要较高的经济投人与时间投入等，成为影响育龄人口生育意愿的重要因素，因而需要出台和采取更加完善的托育托幼政策与措施。

托育托幼政策不仅仅是以提高生育率为主要目的的社会政策，从社会性别视角出发，托育托幼政策能够帮助女性减轻家庭照顾压力，促进女性参与劳动力市场，增强女性的独立性。由于受传统的“男主外、女主内”的社会观念影响，一直以来，3岁以下婴幼儿照顾被归属于家庭私领域的事务，照顾的责任大多由母亲或家庭中的女性承担。随着现代工业革命以来经济社会的变革，越来越多的女性进入劳动力市场，外出工作与家庭照顾之间的张力不断增大。因为女性的外出就业并没有摆脱或减轻原有的家庭照顾责任，反而还会因为家庭规模小型化造成的“帮手”不足导致对婴幼儿的照顾失当，许多女性面临职业、家庭两难选择的境地。

由此可见，完善托育托幼政策和服务是解决二孩、三孩生育所带来的问题的重要途径，是落实三孩生育政策的重要一环。因此，关注3岁以下婴幼儿照顾需求，是促进婴幼儿成长和家庭成员发展，推动女性发展和社会性别主流化，促进社会性别公正的重要公共政策选择。为贯彻落实党的十九大报告提出的“幼有所育”的要求，补齐托幼服务短板，满足人民群众对婴幼儿照护服务的需求，促进婴幼儿照护服务发展，保障生育政策顺利实施，2019年5月，国务院办公厅印发了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。

(二)基本过程

为了更清晰地认识《指导意见》的必要性，我们将理已有的实践经验和研究观点，进而分析该政策出台的必要性和意义。3岁以下托育托幼服务既是一个涉及多方面、多主体的政策体系，又是一项重要的民生工作，是贯彻落实二孩政策和促进社会经济可持续发展的必然要求。2022年3月5日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第五次会议通过的《政府工作报告》提出，要完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳人个人所得税专项附加扣除，发展普惠托育服务，减轻家庭养育负担。可见，《指导意见》回应了:我国生育相关领域的现实问题，在三孩生育政策背景下，仍然发挥着重要作用。

在这样的社会背景和政策要求下，我们一方面要横向了解国际形势及发达国家托育托幼事业的有效经验，另一方面要纵观我国托育托幼服务事业的历史进程，思考如何运用相关政策更好地促进发展。

一般认为，托育托幼服务起源于欧美社会中的宗教性的慈善活动，最初是为了帮助必须外出工作的女性照顾无人照看的幼儿。当时的托育服务规模较小，大多由民间自发组织而成;形式单一，主要是将无人照看的儿童聚集在教堂等场所集中照看。近年来，欧美等发达国家纷纷面临生育率低、人口老龄化等问题，为了提高女性生育率，应对少子化和老龄化，托育托幼服务已经成为很多发达国家关注的重要议题。欧洲国家，特别是瑞典、丹麦和挪威等北欧国家，在学龄前儿童的公共托育工作上进行了丰富的实践。例如，基于对父母社会权的尊重，一些国家修订和完善了单一发展公立托育服务机构的策略和政策，重新调配提供的免费或平价托育服务、育儿假与育儿津贴之间的政策混合，目的是增加家长选择，以提高女性劳动市场地位与促进家庭生活和谐。美国则在儿童托育上推行“儿童照料的税收抵免”。而日本作为一个低生育率国家，自21世纪初以来实施了大量鼓励生育的社会政策，其中包括加强建设婴幼儿保育和教育的多样化社会设施。这些国家关于托育托幼服务的相关政策和实践，为我国的托育托幼政策发展提供了良好的借鉴。

我国托育服务的起步与欧美国家相比较晚。根据公开的教育史料考证，我国第一个正式意义上的托儿所是由中华慈幼协会于1931年在上海设立的幼儿照料所，这是一种为劳工创办的私立实验性托儿所。由政府颁布的管理办法在我国出现更晚，直到1934年，我国第一部《托儿所组织条例》才由当时的苏维埃中央人民政府内务部颁布，而后迅速推广至全国。梳理我国托育托幼服务发展的历史可以发现，中国托育事业呈现波浪式前进的发展趋势，可将中国托育托幼政策变迁与事业发展分为四个阶段。

1. 起步阶段

这个阶段大致是从1949年新中国成立到20世纪70年代末实施改革开放前。在马克思主义妇女观的指导下，为解放妇女劳动生产力和培育好未来接班人，人民政府发布了一些文件，形成了党领导下新中国托幼事业发展的政策和制度的基本框架。例如，《劳动保险条例》(1951年)奠定了托儿所为职工提供劳动保障和社会福利的性质;《幼儿园暂行规程(草案)》(1952年)规定幼儿园具有双重任务:一是教育幼儿，二是减轻母亲的育儿负担。托儿所同样具有双重任务。在托幼机构管理上，为了回应管理部门职责不清的问题，理顺托儿所和幼儿园管理体系，教育部、卫生部、内务部出台的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知(1956年)规定，招收3岁以下儿童的托儿所归属卫生部门领导，招收3~6岁儿童的幼儿园归属教育部门领导。这个阶段的托育服务主要是福利性质的，并不是以市场为导向的营利性质的。这一时期，教育部门、城镇街道和企事业单位面向3岁以下儿童开办了大量托儿所，并与女职工产假时间相衔接，给群众带来极大便利。但是到了“文化大革命”时期托幼事业发展受到严重影响。从20世纪70年代开始，党和国家重新重视托幼工作，托幼事业逐步走向恢复和发展，不过这个过程比较缓慢。

2. 成形阶段

这个阶段大致是从1978年改革开放到20世纪90年代国有企业深化改革前。党的十一届三中全会确定改革开放后，正在逐渐缓慢恢复发展的3岁以下托育托幼事业，远远不能满足人民群众的需求，供需矛盾逐渐突出。在这样的背景下，3岁以下托幼政策和事业发展在国家总体改革政策框架下开始启动改革之路。第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《政府工作报告》(1979年)提出，“要十分重视发展托儿所、幼儿园、加强幼儿教育”。1980年，国务院成立托幼工作领导小组，年底金司29个省、自治区、直辖市均已建立起托幼工作领导小组及其办事机构但随着1982年国家机构改革的开展，刚建立不久的全国托幼领导小组为其办事机构被撤销，这对托幼领导机制的建立健全和事业发展产生子大的负面影响。尽管如此，这一阶段托育机构从福利性质向社会化、而场化方商转变，各种类型和模式的托育机构开始发展，使得托育服务市场逐渐成形。

3. 调整阶段

这个阶段大致是从1997年国有企业深化改革到2010年。在这一阶段，企事业单位主办的托儿所开始大幅度减少，托育服务市场的供需和盾尖锐，由此带来了人园难、入园贵、托儿所大幅萎缩等问题。这一时期出台的政策都体现了重教育、重市场、重社会而轻托育、轻公益、轻政府的价值理念。

这一时期对3岁以下托幼政策的主要成就是国务院增强了对儿童工作的领导，建立了妇女儿童工作委员会，并发布《中国儿童发展纲领(2001-2010年)》，在儿童工作领导机制和规划纲要设计创新方面进行了有益尝试，其中对3岁以下托幼工作做出了相应规定。

4. 规范化发展阶段

这个阶段是从2010年到2019年。2010年是托幼发展史上的一个重要转折点，国家在托幼理念上有很大转变，公益普惠性和政府责任得到彰显。2010年5月，国务院常务会议审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》;同年11月，国务院印发《关于当前发展学前教育的若干意见》。这两个政策文件的出台，将托幼市场化倾向扭转过来，极大地推动了3~6岁托幼公共事业的快速发展。国务院新一轮《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》对3岁以下托幼的表述包括“促进0~3岁儿童早期综合发展”“基本普及学前教育”“积极开展0-3岁儿童科学育儿指导。积极发展公益性普惠性的儿童综合发展指导机构以幼儿园和社区为依托，为0~3岁儿童及其家庭提供早期保育和教育指导。加快培养0~3岁儿童早期教育专业化人才”。但是国家在这一时期的政策重点主要还是在3~6岁托幼议题上，因此直到2017年，中央层面的政策文件中才再次出现3岁以下托幼议题。

2017年党的十九大报告正式将“幼有所育”增列为民生福祉的主要内容。2018年的《政府工作报告》指出:“要多渠道增加学前教育资源供给，运用互联网等信息化手段，加强对儿童托育全过程监管。”《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》在社会民生领域重点任务中提及托育服务设施建设，指出要“支持教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设，进一步推进基本公共服务均等化”。

直至2019年，全国层面尚没有出台指导3岁以下托幼事业综合发展的相关意见，但一些地方已经先行先试，出台地方性指导意见、暂行办法和行业标准，为国家今后出台相关政策提供了经验。例如，2018年上海出台三份重要政策文件，分别是市政府印发的《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》，以及由市教委、市卫生计生委等16部门联合出台的《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准(试行)》，同时发放《依法开展托育服务告知书》开展行政指导，为国家和地方层面构建3岁以下托幼管理体系提供了新思路。

（三）指导意见主要内容

2019年5月，国务院办公厅印发《指导意见》，将“生育支持”配套政策从部门层面上升到国家层面，期望能更好地解决群众“不敢生”的后顾之忧，对“全面二孩”政策的实施起到了重要的促进作用。《指导意见》由四大部分和一个附件组成。四大部分涉及总体要求、主要任务保障措施、组织实施，附件给出了17个部门要承担的责任。《指导意见》的主要内容包括以下三个方面。

1. 建立完善三个体系

《指导意见》提出，促进婴幼儿照护服务发展要建立完善三个体系即政策法规体系、标准规范体系、服务供给体系。从目前情况来看，政策法规体系和标准规范体系严重缺失，服务供给体系也极不健全，存在服务机构参差不齐、服务水平低等问题。在这三个体系中，政策法规系和标准规范体系主要由国家和省级层面完成，而且是卫生健康委的责;服务供给体系则主要由市(县/区)级来落实，需要多部门协调作，多种形式多种类型并存。《指导意见》对这三个体系的建立完善据出了明确要求:“到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，婴幼儿照护服务水平有所提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到初步满足。到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足。”

2. 坚持四个基本原则

婴幼儿照护服务是以政府为主还是以家庭为主?政府优先支持普惠性还是营利性服务机构?如何保证照护服务的规范和安全?《指导意见》提出，婴幼儿照护服务应坚持以下四个基本原则，即“家庭为主，托育补充”、“政策引导，普惠优先”、“安全健康，科学规范”以及“属地管理，分类指导”，强调家庭是照护婴幼儿的主体、优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构、儿童优先、因地制宜开展婴幼儿照护服务等要求。

3. 完成三大任务

《指导意见》提出了促进婴幼儿照护服务发展要完成的三大任务:一是加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导，二是加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度，三是规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构。这三大任务分别针对的是婴幼儿照护服务的三个不同场所:家庭、社区、服务机构。

在“加强对家庭婴幼儿照护的支持和指导”中，主要的任务包括全面落实产假政策;鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等积极措施:支持脱产照护婴幼儿的父母重返工作岗位，并为其提供信息服务、就业指导和职业技能培训;为家长及婴幼儿照护者提供婴幼儿早期发展指导服务;做好基本公共卫生服务、妇幼保健服务工作;为婴幼儿家庭开展新生儿访视、膳食营养、生长发育、预防接种、安全防护、疾病防控等服务。

在“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”中，主要的任务包括:地方各级政府要按照标准和规范在新建居住区规划、建设与常住人口规模相适应的婴幼儿照护服务设施及配套安全设施;老城区和已建成居区无婴幼儿照护服务设施的，限期通过购置、置换、租赁等方式建设:在就业人群密集的产业聚集区域和用人单位完善婴幼儿照护服务设施;在推进老旧小区设施改造过程中，为婴幼儿照护创造安全、适宜的环境和条件;在农村社区综合服务设施建设中，统筹考虑婴幼儿照护服务设施建设;支持和引导社会力量依托社区提供婴幼儿照护服务;加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持力度。

在“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”中，主要的任务包括:非营利性服务机构在县级以上机构编制部门或民政部门注册登记，营利性服务机构在县级以上市场监管部门注册登记，登记后要及时向当地卫生健康部门备案;城镇服务机构建设要充分考虑进城务工人员随迁婴幼儿的照护服务需求;支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务;鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2~3岁幼儿;根据家庭实际需求，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化的照护服务;落实服务机构安全管理主体责任，建立健全各类服务机构安全管理制度;加强婴幼儿照护服务机构的卫生保健工作;加强婴幼儿照护服务专业化、规范化建设，建立健全婴幼儿照护服务的标准规范体系。

《指导意见》出台后，全国各省、自治区、直辖市人民政府积极响应，陆续发布当地关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见，对《指导意见》提出的相关要求制订了更为具体的实施方案。同时，在学术界，专家根据《指导意见》并结合现实情况，提出了相关建议。周斌(2019)认为，切实解决婴幼儿家庭照护难题，减轻家庭育儿负担度波以家庭需求和实际问题为导向，多警齐下加快发展多种形式、主应器的3步以下婴幼儿照护服务，并提出以下五点建议:一是建立能发物儿用护服务工作机制;做到齐抓共管;二是完善服务机构准人标所帮发理规范，促进健康发展;三是加强从业人员队伍职业化建设，推洲有学发展;四是强化婴幼儿照护服务机构监管主体责任，确保高质盘分展;五是加大对婴幼儿照护服务机构的政策扶持力度，实现跨越式发展温勇(2019)通过对《指导意见》的解读，提出了在落实《指导意见)过程中“政策规范”要注意前瞻性、“监督管理”要注意严谨性、“业务指导”要注意科学性三点建议。任远(2020)指出，就我国实际情况来看，应该偏重实施一些有助于提高家庭生育意愿的公共性的托育托幼政策，努力为家庭的生育决策和生育行为营造良好的服务和支持环境，在家庭整体发展和家庭福利增进的目标取向下讨论托育托幼政策实施以提高女性地位，提高儿童福利水平。