若夫“德有所未至，教有所未孚”者，此实不至也。德之，必有以著其德之之形；教之，必有以显其教之之状。德之之形，莫著于轻赋。教之之状，莫显于去杀。此二者，今皆未能焉。故曰：实不至也。
至于“德行尚未达到完美，教化尚未使人信服”的情况，这确实是还没有真正达到目标。要施行德行，就必须有体现德行的方式；要进行教化，就必须有显现教化的效果。体现德行的方式，没有比减轻赋税更显著的了；显现教化的效果，没有比废除死刑更明显的了。这两点，如今都还没有做到。所以说：确实是还没有真正达到目标。
夫以选举之重，而不取才行；官吏之众，而不行考课；农末之相倾，而平籴之法不立；贫富之相役，而占田之数无限。天下之阙政，则莫大乎此。而和气安得不盭乎？
对于选拔人才这样重要的事情，却不注重才能和品行；官吏众多，却不实行考核奖惩；农业和商业相互倾轧，却不确立平抑粮价的法令；贫富之间相互役使，却不限定占有土地的数量。天下治理中的缺失，没有比这些更严重的了。这样，社会和谐之气怎么能不遭到破坏呢？
“田野辟”者，民之所以富足之道也。其所以无聊，则吏政之过也。然臣闻天下之民，常偏聚而不均。吴、蜀有可耕之人而无其地。荆、襄有可耕之地而无其人。由此观之，则田野亦未可谓尽辟也。夫以吴、蜀、荆、襄之相形，而饥寒之民，终不能去狭而就宽者，世以为怀土而重迁，非也。行者无以相群，则不能行；居者无以相友，则不能居。若辈徙饥寒之民，则无不听矣。
“田野得到开垦”，是百姓富足的途径。他们之所以生活困苦无聊，是官吏施政的过错。然而我听说天下的百姓，常常聚集在不均衡的地方。吴、蜀地区有可以耕作的人却没有足够的土地。荆、襄地区有可以耕作的土地却没有足够的人。由此看来，那么田野也不能说是完全开垦了。拿吴、蜀、荆、襄相互比较，那些挨饿受冻的百姓，最终不能离开狭小的地方去宽广的地方，世人认为是他们怀恋故土而不愿迁徙，其实不是这样。迁徙的人没有结伴同行，就不能迁徙；定居的人没有相互帮助，就不能定居。如果能组织这些挨饿受冻的百姓迁徙，那么就没有人不听从了。
“边境已安，而兵不得撤”者，有安之名，而无安之实也。臣欲小言之，则自以为愧；大言之，则世俗以为笑。臣请略言之。古之制北狄者，未始不通西域。今之所以不能通者，是夏人为人障也。朝廷置灵武于度外，几百年矣。议者以为绝域异方，曾不敢近，而况于取之乎！然臣以为事势有不可不取者。不取灵武，则无以通西域。西域不通，则契丹之强，未有艾也。然灵武之所以不可取者，非以数郡之能抗吾中国，吾中国自困而不能举也。其所以自困而不能举者，以不生不息之财，养不耕不战之兵，块然如巨人之病追，非不枵然大矣，而手足不能以自举。欲去是疾也，则莫若捐秦以委之，使秦人断然如战国之世，不待中国之援，而中国亦若未始有秦者。有战国之全利，而无战国之患，则夏人举矣。其便莫如稍徙缘边之民不能战守者于空闲之地，而以其地益募民为屯田。屯田之兵稍益，则向之戍卒可以稍减，使数岁之后，缘边之民，尽为耕战之夫，然后数出兵以苦之，要以使之厌战而不能支，则折而归吾矣。如此，而北狄始有可制之渐，中国始有息肩之所。不然，将济师之不暇，而又何撤乎？
“边境已经安定，但军队却不能撤离”，这是有安定的名义，却没有安定的实质。我想小范围地说说，却觉得自己惭愧；大范围地说，又怕被世俗之人嘲笑。请允许我简要地谈谈。古代制服北狄的，没有不先开通西域的。如今之所以不能开通，是因为夏人（这里可能指当时的西夏或其他少数民族政权）成为了障碍。朝廷把灵武置于度外（意指不重视或放弃），已经几百年了。议论的人认为那是绝远异域，根本不敢接近，更何况去夺取呢！然而我认为，从事态的发展来看，有不得不夺取的理由。不夺取灵武，就无法开通西域。西域不通，那么契丹的强大，就没有止境了。然而灵武之所以不能夺取，并不是因为几个郡的力量能抗衡我们中原，而是我们中原自己困顿而不能行动。我们自己困顿而不能行动的原因，是用不生不息的财富，养活不耕不战的军队，就像巨人得了脚肿病，并不是不肿大空虚，但手脚却不能自己举起来。想要去掉这个弊病，就不如放弃秦地（这里可能指陕西等西北地区）给他们，让秦人像战国时代那样决绝，不等待中原的援助，而中原也好像从来没有过秦地一样。这样既有战国时的全部好处，又没有战国的祸患，那么夏人就可以被举（意指被制服或消灭）了。最好的办法莫过于逐渐把边境上不能战斗守卫的百姓迁移到空闲之地，而把那些土地用来更多地招募百姓屯田。屯田的军队逐渐增加，那么原来的戍卒就可以逐渐减少，使得几年之后，边境上的百姓，都成为耕战的勇士，然后多次出兵使他们困苦，迫使他们厌战而不能支撑，那么他们就会折服而归顺我们了。这样，北狄才有被制服的迹象，中原才有喘息之地。不然的话，将忙于调兵遣将都来不及，又哪里谈得上撤离呢？
所谓“利入已浚而浮费弥广”者。臣窃以为外有不得已之二虏，内有得已而不已之后宫。后宫之费不下一敌国，金玉锦绣之工，日作而不息，朝成夕毁，务以相新。主帑之吏，日夜储其精金良帛而别异之，以待仓卒之命，其为费岂可胜计哉。今不务去此等，而欲广求利之门，臣知所得之不如所丧也。
所谓的“财政收入已经竭尽而不必要的开支却更加庞大”。我私下认为，对外有不得已而面对的两个敌国（指当时的辽和西夏），对内则有可以停止却不能停止的后宫开支。后宫的费用不亚于一个敌国的开销，金玉锦绣的制作，日复一日从未停歇，早上刚做成晚上就毁掉，务求不断更新。掌管国库的官吏，日日夜夜储存精美的金银绸缎并分类保管，以备突然之间的命令，这其中的费用哪里可以计算得完呢。如今不致力于去除这些开支，却想要广泛寻求增加收入的途径，我知道这样做所得到的将不如所失去的更多。
“军冗而未练”者。臣尝论之，曰：此将不足恃之过也。然以其不足恃之故，而拥之以多兵，不搜去其无用，则多兵适所以为败也。
“军队冗杂而未经训练”的问题，我曾经论述过，说：这是将领不值得信赖的过错。然而因为将领不值得信赖的缘故，就给他配备很多士兵，不去剔除那些无用的士兵，那么兵多反而成了失败的原因。
“官冗而未澄”者。臣尝论之，曰：此审官吏部与职司无法之过也。夫审官吏部，是古者考绩黜陟之所也。而特以日月为断。今纵未能复古，可略分其郡县，不以远近为差，而以难易为等，第其人之所堪，而别异之。才者常为其难，而不才者常为其易。及其当迁也，难者常速，而易者常久。然而为此者固有待也。使审官吏部与外之职司常相关通，而为职司者，不惟举有罪，察有功而已。必使尽第其属吏之所堪，以诏审官吏部。审官吏部常从内等其任使之难易。职司常从外第其人之优劣。才者常用，不才者常闲。则冗官可澄矣。
“官员冗杂而职责不明”的问题，我曾经论述过，说：这是考核官吏的部门和职司部门没有法则的过错。考核官吏的部门，是古代考核政绩、决定升降的地方。但现在却仅仅以任职时间的长短来判断。如今纵然不能恢复古代的制度，也可以大致将郡县加以区分，不以距离的远近为差别，而以事务的难易为等级，评定每个人的能力，并加以区别。有才能的人常常处理难事，而没有才能的人常常处理易事。等到应该升迁的时候，处理难事的人常常升迁得快，而处理易事的人常常升迁得慢。然而要做到这一点，固然需要有所等待。应该使考核官吏的部门与外在的职司部门经常相互沟通，而担任职司的人，不仅仅要举报有罪之人，察看有功之人而已。必须让他们全面评定下属官吏的能力，以报告给考核官吏的部门。考核官吏的部门常常从内部评定任职的难易程度，职司部门常常从外部评定人员的优劣。有才能的人经常被任用，没有才能的人经常被闲置。这样，冗杂的官员就可以得到澄清了。
“庠序兴而礼乐未具”者。臣盖以为庠序者，礼乐既兴之所用，非所以兴礼乐也。今礼乐鄙野而未完，则庠序不知所以为教，又何以兴礼乐乎？如此而求其可封，责其胥让，将以息讼而措刑者，是却行而求前也。夫上之所向者，下之所趋也，而况从而赏之乎。上之所背者，下之所去也，而况从而罚之乎。陛下责在位者不务教化，而治民者多拘文法，臣不知朝廷所以为赏罚者，何也？无乃或以教化得罪而多以文法受赏欤？夫禁防未至于繁多，而民不知避者，吏以为市也。叙法不为宽滥，而吏不知惧者，不论其能否，而论其久近也。累系者众，愁叹者多，凡以此也。
“学校兴起但礼乐制度却不完备”。我认为，学校是在礼乐制度已经兴起之后用来教化的场所，而不是用来兴起礼乐制度的工具。如今礼乐制度粗鄙野蛮且不完整，但是学校就不知道应该如何进行教导，又怎么能兴起礼乐制度呢？像这样却要求它能够封邦建国，责令人们相互谦让，想要用来止息诉讼而减少刑罚，这是拒绝行走却想要前进啊。君主所向往的，就是臣民所追求的，更何况还有随之而来的赏赐呢。君主所背离的，就是臣民所抛弃的，更何况还有随之而来的惩罚呢。陛下责备在位者不致力于教化，而治理百姓的人又多拘泥于条文法令，我不知道朝廷用来奖赏和惩罚的标准是什么？莫非是有人因为推行教化而获罪，却有很多人因为拘泥于条文法令而受到奖赏吗？禁令防范并没有到繁多的程度，但百姓却不知道如何规避，而官吏把它当作牟利的手段。法令的宽严并不失当，但官吏却不知道畏惧，是因为不评判他们的能力，而只看他们任职时间的长短。被囚禁的人很多，叹息忧愁的人也很多，都是因为这个原因啊。
读后诗曰：
礼乐施教待兴时，冗官浮费令人悲。
边疆未稳兵难撤，定国安邦何所为？
伏惟制策有“仍岁以来，灾异数见，乃六月壬子，日食于朔。淫雨过节，暖气不效。江河溃决，百川腾溢。永思厥咎，深切在予。变不虚生，缘政而起”。此岂非陛下厌闻诸儒牵合之论，而欲闻其自然之说乎？臣不敢复取《洪范传》、《五行志》以为对，直以意推之。
夫日食者，是阳气不能履险也。何谓阳气不能履险？臣闻五月二十三分月之二十，是为一交，交当朔则食。交者，是行道之险者也。然而或食或不食，则阳气之有强弱也。今有二人并行而犯雾露，其疾者，必其弱者也。其不疾者，必其强者也。道之险一也，而阳气之强弱异。故夫日之食，非食之日而后为食，其亏也久矣，特遇险而见焉。陛下勿以其未食也为无灾，而其既食而复也为免咎。臣以为未也，特出于险耳。夫淫雨大水者，是阳气融液汗漫而不能收也。诸儒或以为阴盛。臣请得以理折之。夫阳动而外，其于人也为嘘，嘘之气温然而为湿；阴动而内，其于人也为翕，翕之气冷然而为燥。以一人推天地，天地可见也。故春夏者，其一嘘也。秋冬者，其一翕也。夏则川泽洋溢，冬则水泉收缩，此燥湿之效也。是故阳气汗漫融液而不能收，则常为淫雨大水，犹人之嘘而不能翕也。今陛下以至仁柔天下，兵骄而益厚其赐，戎狄桀傲而益加其礼，荡然与天下为咻温暖之政，万事惰坏而终无威刑以坚凝之，亦如人之嘘而不能翕，此淫雨大水之所由作也。天地告戒之意，阴阳消复之理，殆无以易此矣！
而制策又有“五事之失，六之作，刘向所传，吕氏所纪，五行何修而得其性？四时何行而顺其令？非正阳之月，伐鼓救变，其合于经乎？方盛夏之时，论囚报重，其考于古乎？”此陛下畏天恐惧求端之过，而流入于迂儒之说，此皆愚臣之所学于师而不取者也。
夫五行之相，本不至于六。六者，起于诸儒欲以六极分配五行，于是始以皇极附益而为六。夫皇极者，五事皆得。不极者，五事皆失。非所以与五事并列而别为一者也。是故有毛而又有蒙，有极而无福，曰五福皆应，此亦自知其疏也。吕氏之时令，则柳宗元之论备矣，以为有可行者，有不可行者。其可行者，皆天事也。其不可行者，皆人事也。若夫社伐鼓，本非有益于救灾，特致其尊阳之意而已。《书》曰：“乃季秋月朔，辰弗集于房，瞽奏鼓，啬夫驰，庶人走。”由此言之，则亦何必正阳之月而后伐鼓救变如《左氏》之说乎？盛夏报囚，先儒固已论之，以为仲尼诛齐优之月，固君子之所无疑也。
伏惟制策有“京师诸夏之表则，王教之渊源，百工淫巧无禁，豪右僭差不度”，比在陛下身率之耳。后宫有大练之饰，则天下以罗纨为羞。大臣有脱粟之节，则四方以膏梁为污。虽无禁令，又何忧乎。
伏惟制策有“治当先内，或曰，何以为京师？政在レ奸，或曰，不可挠狱市”。此皆一偏之说，不可以不察也。夫见其一偏而辄举以为说，则天下之说不可以胜举矣。自通人而言之，则曰“治内所以为京师也，不挠狱市，所以为レ奸也”。如使不挠狱市而害其为レ奸，则夫曹参者，是为逋逃主也。
伏惟制策有“推寻前世，探观治迹，孝文尚老子而天下富殖，孝武用儒术而海内虚耗。道非有弊，治奚不同”。臣窃以为不然。孝文之所以为得者，是儒术略用也。其所以得而未尽者，是儒术略用而未纯也。而其所以为失者，则是用老也。何以言之？孝文得贾谊之说，然后待大臣有礼，御诸侯有术，而至于兴礼乐，系单于，则曰未暇。故曰“儒术略用而未纯”也。若夫用老之失，则有之矣。始以区区之仁，坏三代之内刑，而易之以髡笞，髡笞不足以惩中罪，则又从而杀之。用老之失，岂不过甚矣哉！且夫孝武亦不可谓用儒之主也。博延方士，而多兴妖祠，大兴宫室，而甘心远略。此岂儒者教之？今夫有国者徒知徇其名而不考其实，见孝文之福殖，而以为老子之功；见孝武之虚耗，而以为儒者之罪，则过矣。此唐明皇之所以溺于宴安，彻去禁防，而为天宝之乱也。
伏惟制策有“王政所由，形于诗道，周公《豳》诗，王业也，而系之《国风》，宣王北伐，大事也，而载之《小雅》”。臣窃闻《豳》诗言后稷、公刘，所以致王业之艰难者也。其后累世而至文王。文王之时，则王业既已大成矣，而其诗为《二南》。《二南》之诗犹列于《国风》，而至于《豳》，独何怪乎！昔季札观周乐，以为《大雅》曲而有直体，《小雅》思而不贰，怨而不言。夫曲而有直体者，宽而不流也。思而不贰，怨而不言者，狭而不迫也。由此观之，则《大雅》、《小雅》之所以异者，取其辞之广狭，非取其事之大小也。
伏惟制策有“周以冢宰制国用，唐以宰相兼度支。钱谷，大计也。兵师，大众也。何陈平之对，谓当责之内史，韦洪质之言，不宜兼于宰相”。臣以为宰相虽不亲细务，至于钱谷兵师，固当制其赢虚利害。陈平所谓责之内史者，特以宰相不当治其簿书多少之数耳。昔唐之初，以郎官领度支而职事以治。及兵兴之后，始立使额，参佐既众，簿书益繁，百弊之源，自此而始。其后裴延龄、皇甫，皆以剥下媚上，至于希世用事。以宰相兼之，诚得防奸之要。而韦洪质之议，特以其权过重欤？故李德裕以为贱臣不当议令，臣常以为有宰相之风矣。
伏惟制策有“钱货之制，轻重之相权；命秩之差，虚实之相养；水旱蓄积之备；边陲守御之方；圜法有九府之名；乐语有五均之义”。此六者，亦方今之所当论也。昔召穆公曰：“民患轻，则多作重以行之。若不堪重，则多作轻以行之。亦不废重。”轻可改而重不可废。不幸而过，宁失于重。此制钱货之本意。命者，人君之所擅，出于口而无穷。秩者，民力之所供，取于府而有限。以无穷养有限，此虚实之相养也。水旱蓄积之备，则莫若复隋、唐之义仓。边陲守御之方，则莫若依秦、汉之更卒。周官有太府、天府、泉府、玉府、内府、外府、职内、职金、职币，是谓九府，太公之所行以致富。古者天子取诸侯之士，以为国均，则市不二价，四民常均，是谓五均，献王之所致以为法，皆所以均民而富国也。凡陛下之所以策臣者，大略如此。
而于其末复策之曰“富人强国，尊君重朝。弭灾致祥，改薄从厚。此皆前世之急政，而当今之要务”。此臣有以知陛下之圣意，以为向之所以策臣者，各指其事，恐臣不得尽其辞，是以复举其大体而概问焉。又恐其不能切至也，故又诏之曰“悉意以陈而无悼后害”。臣是以敢复进其猖狂之说。夫天下者，非君有也，天下使君主之耳。陛下念祖宗之重，思百姓之可畏，欲进一人，当同天下之所欲进；欲退一人，当同天下之所欲退。今者每进一人，则人相与诽曰：是出于某也，是某之所欲也。每退一人，则又相与诽曰：是出于某也，是某之所恶也。臣非敢以此为举信也。然而致此言者，则必有由矣。今无知之人，相与谤于道曰：圣人在上，而天下之所以不尽被其泽者，便嬖小人附于左右，而女谒盛于内也。为此言者固妄矣。然而天下或以为信者，何也？徒见谏官御史之言，乎难以入，以为必有间之者也。徒见蜀之美锦，越之奇器，不由方贡而入于官也。如此而向之所谓急政要务者，陛下何暇行之？臣不胜愤懑，谨复列之于末。惟陛下宽其万死，幸甚幸甚！谨对。
