近年来，关于公积金制度争议不断，其走向、存废，难以达成共识。《住房公积金管理条例》修订迟迟未能完成。中国收入分配研究院副院长万海远认为，目前的首要问题是，把目前公积金制度运作的基本事实搞清楚。其一即是，到底谁是公积金制度的最大受惠者。对这一问题的回答，将直接影响改革方案的判断。

课题组历时半年，形成了一份建立在实证数据分析基础上的公积金报告。

《报告》统计，2004 年至 2015 年，住房公积金的缴费人数从 6138.5 万上升至 1.24 亿人，住房公积金制度覆盖率稳定在 40% 至 45% 之间。其中，有六成左右的全国城镇职工未被公积金制度所覆盖。自公积金制度引入以来，积累有七成的公积金缴存个体从来没有实际享受过公积金福利（包括贷款、提取）。这意味着，全国城镇职工中享受过住房公积金福利待遇的仅占 12%。

《报告》还发现，工资水平越高，公积金的使用率（以当年提取和缴存公积金的人数之比计算）也越高。处于工资收入分布底端 20% 城镇居民的公积金使用率仅为 0.9%，而处于工资收入分布顶端 20% 的城镇居民的公积金使用率为 4.7%。

住房公积金制度主要覆盖中高收入者

" 受过良好教育的男性就业群体、在公有单位（包括机关、事业单位、国有及控股企业）工作的城镇户口人员、在垄断行业就职的高管或技术人员 " ——《报告》给出了 " 公积金制度特别照顾的群体 " 的 " 画像 "。

《报告》发现，工资水平越是有优势的就业群体，越可能被公积金制度所覆盖。研究组介绍，考虑到公积金缴存和提取的主体，将研究对象限定为年龄在 16 岁 -65 岁之间有工作的城镇居民。样本主要采自 2013 年中国家庭收入调查（CHIP），应用系统抽样的方法，包括 6365 个城镇家庭样本和 18905 个城镇个体样本。

根据 1995 年 -2003 年 CHIP 数据测算，工资水平最低的 20% 人员，平均年工资为 12100 元，公积金覆盖率为 13.1%，而工资水平最高的 20% 人员，平均年工资为 84383 元，公积金覆盖比例为 62.9%，高出近 50 个百分点。工资水平与公积金覆盖率呈正相关关系，《报告》认为，这使得本来存在的工资差距被公积金制度进一步放大。

而与课题组的研究结果不同，《全国住房公积金年度报告 2015》称，" 缴存职工里低收入群体占 49.81%、中等收入群体占 44.12%、高收入群体占 6.07%。"《报告》提出质疑，认为其对 " 中高低收入群体 " 的定义并不准确，公积金主要覆盖低收入人群的观点并不成立。

万海远表示，"《全国住房公积金年度报告 2015》的衡量标准，定义介于上年当地社会平均工资 1 倍和 3 倍的为中等收入，低于 1 倍的算低收入，高于 3 倍的属于高收入。"

研究组认为，国际上通常用中位数而不是平均数来定义不同收入群体，中国国家统计局也是用五等分组的方法来界定不同收入群体。在中国收入差距较大的情况下，用 " 平均数 " 的方法会导致很多低收入群体 " 被平均 "，从而高估了缴存职工中低收入人群的占比。2016 年，中国居民收入差距基尼系数为 0.465，明显高于 0.4 的国际警戒线，贫富差距依然严峻。

体制内的高收入人群或是最大受益者

《全国住房公积金年度报告 2015》中指出，全国的公积金缴存职工人数，超过六成在国家机关、事业单位和国有企业工作。

而《报告》进一步发现，机关事业单位参保覆盖率在 90% 左右，国有企业、集体企业覆盖率为 64%、70%，外资企业覆盖率接近 50%，这个数字在私营及其他企业方面则降到了不足 10%。在不同行业之间，住房公积金制度的覆盖率存在明显差别。

同时，研究显示，无论是在东部、中部还是西部地区，公有单位的公积金覆盖率都比非公有单位要高。

" 对于同一个公有单位就业的不同群体，其工资水平越高，则公积金覆盖率越高。从这个角度来看，体制内的高收入群体才真正是公积金制度的最大受益者，而其他所有制就业的普通工人没有任何优势。"《报告》表示。

会上，北京大学国家发展研究院院长姚洋提出，"（《报告说》）12% 的全国城镇职工享受了（公积金福利待遇），这些人是什么样的人，报告需要进一步给出分析来，是属于低收入、还是中高收入人群等。"

制度存在 " 逆向分配 " 效应

在住房保障方面，按照《住房公积金管理条例》（下称 "《条例》"），缴存职工购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。与商业性贷款相比，其利率较低。2005 年以来，住房公积金贷款余额占个人商住房贷款余额比例呈持续上升趋势，从 15.4%（2005 年）上升至 25.1%（2015 年）。万海远表示，" 从这个角度来讲，住房公积金的住房保障作用，从趋势来看是稳步提高的。"

除发放公积金贷款外，按照《条例》，缴存职工购买、建造、翻建、大修自住住房，偿还购房贷款本息，租赁住房等，可以提取职工个人账户的住房公积金。《全国住房公积金年度报告 2015》显示，" 十二五 " 期间，住房公积金提取额 34059.53 亿元，年均增长 29.32%。2015 年，住房消费类提取占比 83.03%。

《报告》认为，近年来，公积金在居民住房保障方面的作用虽有所提高，但仍有局限。自 1994 年公积金制度推广以来，积累只有三成的公积金缴存个体使用过公积金，剩余七成属于只缴存、从来不使用或没有机会使用，仅在退休后获得很低的利息。公积金使用中存在一定程度的 " 门槛效应 "，导致实际使用效率低，公平性受到质疑。

《报告》提出，公积金贷款周期长，造成公积金使用障碍。多数地区公积金贷款审批到放款周期需要四到六个月，比商业贷款周期长两到三个月以上。有较大比例的公积金缴存人员，不得不放弃使用公积金贷款，尤其是在大城市房价不断攀升、适价房源 " 吃紧 " 的情况下。

从公积金的提取来看，在 CHIP 数据中，如果以当年提取和缴存公积金的人数之比作为公积金使用比例的定义，《报告》发现，工资水平越高，公积金的使用率也越高。处于工资收入分布底端 20% 城镇居民的公积金使用率仅为 0.9%，而处于工资收入分布顶端 20% 的城镇居民的公积金使用率为 4.7%。

以 2013 年为例，研究组测算，年工资收入低于 22000 元，绝大部分缴存职工的公积金提取额为零，而年工资水平高于约 36000 元后，提取公积金的可能性上升速度加快。

此外，公积金的使用情况与居民就业单位的所有制类型密切相关，也随着职位的不同有所区别。相比体制外的从业者，在体制内就业的城镇居民更有可能提取公积金，且提取金额多于前者；管理人员的公积金使用比例最高，专业技术人员次之，办公室文员再次，而体力劳动者的比例最低。

《报告》进一步提出，是否提取住房公积金，能够解释整体收入差距的一部分。住房公积金制度作为一项社会政策，存在 " 逆向分配 " 效应，实际上进一步扩大了收入分配差距水平。

" 对公积金制度的质疑，其实核心是公平性问题，如果公平性问题解决了，相对技术性的手段跟上去以后，效率性问题其实是可以迎刃而解的，无论是资金的使用率，还是我们跨区域的流动难以提取、难以贷款等这些问题。" 国务院发展研究中心研究员刘卫民表示。