引言
以《关于加快市政公用行业市场化改革的意见》（建城[2002]272号）、《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年建设部令第126号）为标志，水务环保行业启动市场化改革至今，历经了外资引领、民营崛起、高速发展、转型升级等不同阶段。
“十三五”时期，随着“水十条”在全国各地的贯彻落实，水环境综合治理需求开始释放；同期，国家部委层面推动PPP模式，供排水投资和运营主体呈现多元化，行业建设的资金瓶颈问题得到解决，水务基础设施得到较好完善，水务市场规模稳定扩大。
“十四五”时期，在上阶段成果基础上，国家政策在高质量发展与生态环境保护，在水生态环境质量改善、水资源高效利用、城镇污水处理提质增效、饮水安全、城乡水服务均等化方面提出更明确的要求。
2024年初，随着《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“新版《特许经营管理办法》”）公布，特许经营的适用范围、内涵、实施方式等进一步完善，公用事业行业发展更加规范；水务环保行业经过早期的跨区域、多主体并购整合，以国资主导投资、民企专注技术、地方项目公司聚焦运营的产业格局进一步明晰化，行业迎来发展的新时期。随着城镇化进程的放缓，水务行业进入存量市场时代，行业从投资建设、并购整合、快速扩张，进入“运营为王”的时代，业务中心转向改造升级、提质增效，民生关注重点转向农村安全饮水，水环境治理主战场从城市切换至农村。
“十五五”期初，是水务环保企业谋篇布局，定战略、找方向、稳存量、谋增量的关键时期。那么“十五五”期间水务环保企业将面临哪些新挑战？有哪些发展经验可以借鉴？十五五规划的重难点是什么？
一
新时期下，水务环保企业的新挑战
可以预见，“十五五”时期，政策层面将会继续导向水资源的布局优化，通过大型水利基础设施建设着力解决水资源空间和时间分布的结构性问题；需求侧，水资源节约利用相关政策将会在各个层面贯彻落实；水环境的生态环境问题仍然存在，水环境治理、污水排放收集和治理进入攻坚阶段；安全饮水问题的关注重点从管道供水到终端供水、从城镇到农村，以推动公共服务的均等化。此外，地方层面对供水价格、城市二次供水管理办法的立法跟进和落实，将有利于行业进一步规范和稳健发展。
以上外部环境，都为水务环保企业的发展带来更多机会。同时也需要看到，在经历了资本快速扩张、城镇化建设高速发展之后，城市公共服务回归基本运营；叠加宏观经济转型、金融环境变化等因素，水务环保企业面临着巨大挑战。
政策导向和投融资环境变化的挑战
新版《特许经营管理办法》明确了特许经营是一种PPP模式，并强调了要聚焦使用者付费项目，对公用事业项目收益的要求更加严格，不能因采用合作模式额外新增地方财政未来支出责任。这使得未来新特许经营投资项目的数量和规模必将大幅减少。
在项目收益不确定性增加的情况下，水务环保企业的融资难度和成本进一步上升，合规风险增大。公用事业项目将面临着金融机构更加严格的风险评估，而企业要严格按照规定的程序和条件进行特许经营项目的实施和运营，这对内部管理和风险控制提出了更高的要求。
主营业务发展可持续性问题凸显
在高速城镇化时期，供水企业往往通过安装工程实现财务盈利，供排水业务本身的财务平衡问题并未受到特别关注。存量时代，在城镇化水平放缓、水资源高效配置和节水成为主旋律的情况下，以建设补偿运营的模式难以为继；与此同时，《城镇供水价格管理办法》《供水成本监审办法》在地方层面的有效落实尚需时日，对水务环保企业的财务健康和持续经营带来极大挑战。
此外，补短板建设和水量增量空间转移到农村区域。2021年中央一号文件明确提出“有条件的地区推进城乡供水一体化，打破城乡二元结构，实现城乡供水同网、同质、同服务”；2022年，《全国“十四五”农村供水保障规划》发布，提出到2025年，全国农村自来水普及率达到88%，到2035年，基本实现农村供水现代化。2023年，水利部出台的《关于加快推动农村供水高质量发展的指导意见》明确提出，到2035年，我国农村供水工程体系、良性运行的管护机制进一步完善，基本实现城乡供水一体化、农村供水现代化。2024年，中央一号文件强调农村安全供水作为农村基础设施建设和公共服务的重要内容，是实现乡村振兴战略的基础保障之一。
以上，足可见政策层面对农村安全供水的重视。在项目落地实施过程中，农村地区的供水存在诸多挑战，包括多条线、多级管理体制现状，管网安装技术差异，供水成本高、收费难等多方面因素。各地在试点推进城乡供水一体化过程中，多以城镇水企为主体，统筹存量（城镇）和新建（农村）供水项目资产收益，市场化筹集项目建设资金；即便如此，正因农村供水存在上述诸多困难，建设资金来源、建设和运营模式等均存在诸多不确定性，城镇水企城乡供水一体化项目推进面临极大挑战。
供水成本管控进入瓶颈期
在供水企业中，产销差是最大的成本影响因素。受限于早期管网布局与设计不合理、施工与安装标准缺失、运行维护管理不到位等原因，上世纪九十年代，我国的城镇供水管网平均漏损率超过20%，很多老旧区域甚至超过50%。2016年《城镇供水管网漏损控制及评定标准》出台后，随着各地管网更新改造项目的落实，分区计量与智能化管理等先进运维方式的应用、供水成本监审等激励机制的支撑，城镇供水管网漏损得到了较好控制。据《“十四五”节水型社会建设规划》，我国城市公共供水管网漏损率约为10%，住房和城乡建设部办公厅、国家发展改革委办公厅于2022年发布通知，要求到2025年，全国城市公共供水管网漏损率力争控制在9%以内。
在管网的物理漏损方面，倚赖管网更新改造获取的漏损控制成效已经基本释放，未来需要在压力调控与优化、管理机制完善等方面进一步管理产销差，才能实现稳定的成本管控。
应急风险防控上的挑战加剧
有证据表明，水务环保企业面临的来自各方面的应急风险愈加严峻。自然因素方面，气候变化导致的暴雨洪涝、干旱等极端天气增多，水质污染的风险加剧，水务设施的安全、稳健运营受到极大挑战；人为因素方面，虽然各类环境污染和自然资源破坏近年来得到了较好管控，但仍给水务环保企业带来一定程度上的风险；公共卫生方面，近年来，全球传染病疫情时有发生，水务环保企业在水源地防护、供水设施卫生维护等方面面临着更高的要求和更严格的监管。
国家和地方政策层面，《水污染防治法》规定在饮用水水源地发生污染等紧急情况时，应当立即启动应急预案，采取应急措施，保障饮用水安全。水务环保企业需要建设自己的风险评估与预防措施，并建立与政府相关部门、上下游企业及公众联动的应急响应机制，以及恢复与重建措施，确保极端情况下的合理响应和恢复重建，保障民生公共服务安全。
国企改革的新质生产力建设要求
新一轮国企改革的重心从以往的体制机制改革转移到功能性改革，以服务国家战略为导向，着重提高核心竞争力和增强核心功能，要求国有企业聚焦战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等功能，在建设现代化产业体系、提升科技创新能力、保障支持国家战略落实、促进优化营商环境上发挥更为关键的作用。
对水务环保企业而言，面临的问题更具象、更复杂。相较其他行业的政商环境，我国多数地方的涉水事务涉及多个行政部门，包括水利、住建、生态环境等多个条线，很多二、三线城市的政府机构改革不到位、不彻底，还存在政企不分、职责不明的情况，对水务资产的集约化整合、高效化运营带来显著的不利影响。在这样的环境下，水务环保企业作为关系国计民生的重要基础设施行业，一方面有望获得更多的政策支持和资源倾斜，另一方面，对于承担多重角色的水务环保国有企业，如何主动管理政商关系，深化体制机制改革、推动技术创新与升级、提升核心竞争力，从而向现代产业发展，是新时期面临的重要议题。
二
头部企业的经验借鉴
行业头部企业在面对内外部环境变化中，积极开展前期谋划。通过相关业务协同发展，提升综合收益；通过创新商业模式，促进自我造血；通过借力政策红利，深化内在创新和变革。
以下以北控水务、首创环保等上市公司为例，基于公开信息，通过分析其过去两个规划期的关键策略和变化情况，为行业内其他企业提供借鉴。
（一）北控水务
北控水务是北京控股集团旗下专注于水资源循环利用和水生态环境保护事业的企业，成立于1992年，2008年收购中科成环保集团完成重组上市，登陆港交所。据财报数据显示，截至2023年12月31日，北控水务总资产规模约人民币1655亿元，实现主营业务收入245.19亿元，归母净利润18.96亿元；年内水务综合处理能力约4396万吨/日，水务运营规模约3347万吨/日，水处理能力排名全国第一。
从战略实施来看，北控水务根据外部形势变化调整其战略侧重点。北控水务于2017年发布“生态战略”，强调企业之间的合作模式和价值共享理念，通过“共生、互生、再生”实现生态共赢，应对十三五期间水务行业发展模式转型、竞争加剧等外部形势。2024年，提出“三平台战略”（指“科技发展平台、云服务平台、资产管理与运营管理平台”），并通过成立专门的科技平台公司，以更专业、高效的方式推动各平台发展。“三平台战略”顺应了科技快速发展和数字化时代到来的趋势，并在前期生态战略实施成效的基础上，更加突出科技的引领作用，强调利用数字化技术和创新模式来提升企业竞争力，适应新的市场环境和客户需求，是对生态战略在新时代背景下的升级和深化。
从业务布局来看，从传统水务进一步向产业链上下游延伸。十三五期间，北控水务通过BOT、PPP等项目模式，整合了大量的地方市政供水、污水处理业务，并开始涉足水环境综合治理项目；十四五期间，业务范畴不断拓展和深化，除了巩固传统水务业务，更加注重向产业链上下游延伸，形成了涵盖水务、水环境、环卫及固废处理、海水淡化、科技服务、金融服务、清洁能源等多个领域的全产业链布局。在城乡供水一体化推进上，设立乡镇供水事业部，承担乡镇供排水的项目规划和建设、运营管理、业务拓展与合作，积极探索新型建设运营模式，因地制宜开展城乡供水一体化项目；十四五期间，在巩固和优化国内市场的同时，加快海外市场的布局和拓展，积极参与“一带一路”沿线国家和地区的水务项目投资及运营，提升国际市场份额和影响力。
从商业模式创新来看，在传统水务项目拓展时期，主要与政府部门或其他企业进行项目层面的合作，通过投资、建设和运营水务项目来获取收益；在PPP项目进一步规范合规入库后，积极探索EPC+O、DBOO、PPP+PE、小比例参股地方水务公司等模式，以满足不同项目的需求。同时，加强与各方的战略合作，包括与科研机构、高校、金融机构、产业链上下游企业等建立长期稳定的合作关系，共同开展项目投资、技术研发、市场拓展等活动，形成产业联盟和协同创新效应。
（二）首创环保
首创环保成立于1999年，由北京首都创业集团有限公司联合北京市国有资产经营公司等共同发起设立，于2000年在上交所挂牌上市，已形成“水、固、气、能”全业态布局，主营业务包括城镇水务业务、固废处理、水环境综合治理和大气治理等业务。截止2023年12月31日，资产总额1093.59亿元、营业收入213.19亿元、净利润16.06亿元；综合水处理能力达到2694.7万吨/日，固废处理能力达到41826.6吨/日。
战略发展层面，在行业形势变化、市场竞争加剧、技术创新驱动、资产优化和管理需求增强等情况下，首创环保于2024年提出“技业一体、卓越运营、金融资管”三元驱动战略，以应对工程业务下降的影响，确保公司的长期稳健发展。具体来说，“技业一体”是强调科技创新在推动业务转型发展中的核心引领作用，以适应行业从政策和投资驱动向市场和技术驱动的转变；在“卓越运营”战略牵引下，更加注重提升存量资产运营质效，使供排水运营业务板块的关键生产指标持续改善，产能利用率不断提高，增加运营服务收入。
“金融资管”战略积极探索和创新金融资管模式，盘活存量资产、控制资产负债率、降低融资成本；密切关注国家金融政策和市场动态，积极研究、用好地方发债政策等，把握政策机遇，为公司的金融资管活动提供有力支持；建立完善的应收账款管理体系，通过“手册化”赋能一线项目公司，“台账化”跟踪政府债券发行和有关政策情况等方式，积极推动应收账款回收，化“催收”为“增量机遇”，着力化解应收账款风险，保障公司现金流稳定。
商业模式创新层面，首创环保轻重并举、由重转轻，正在持续加大系统解决方案、技术服务类业务拓展力度，主动控制重资产投资节奏，严选项目，精准投资。开展业务模式创新，如提出投资拉动运营、水固气能产业整合、水地联动、区域性水管理等创新模式。
在城乡一体化项目推进中，采用多种模式助力业务拓展，包括EPCO、EPC+O、PC+委托运营、TOT等模式，参与项目的投资、建设与运营，充分发挥其在技术、资金和运营管理方面的优势，实现项目的高质量落地与可持续发展。
（三）云南水务
云南水务于2015在香港联交所正式挂牌交易，在立足云南的同时，业务逐步扩展至山东、新疆、广东等全国26个省市，并已辐射到泰国、印尼等海外地区，逐步形成了以水务板块与固废板块为核心的两大主营业务格局，成为全国领先的城镇环境综合服务商之一。
截止2023年12月31日，总资产468.44亿元，在运营项目共计195个。其中污水项目129个，日处理能力为298.8万吨；供水项目53个，日供水能力为169万吨；固废项目13个，年处置能力为218.7万吨。在城乡供水一体化领域，项目累计中标12件，投资总额成功突破100亿元大关，达到102.22亿元，项目涉及曲靖、玉溪、大理、文山、楚雄、昭通5个州（市）的12个县（市、区）。
战略发展层面，2023年把握政策走向，积极转型。在“十三五”高速成长阶段，抢抓“一带一路”战略机遇和“PPP投融资模式”的契机，云南水务依托“技术为主驱动，资金为辅驱动”的双轮模式，形成依托根据地辐射周边的发展态势。在云南省2022年出台《云南省推进城乡供水一体化三年行动方案》的背景下，云南水务作为省内水务上市公司，把握时机，专注于城乡供水一体化项目，以构建城乡供水同源、同网、同质、同价、同服务的“五同”供水格局为目标，逐步实现城乡供水“水网电网化”运营，积极投资打造具有云南特色的城乡供水模式。
业务布局层面，云南水务保持原水供应、自来水供应、污水处理、再生水、黑臭水体治理、河道综合治理等涵盖水务行业全范畴的“大水务”模式，并开展工业危废处理、医废处理、餐厨垃圾处理、垃圾焚烧发电、污泥碳化资源化及有机质垃圾热解碳化等固废业务，提供包括设计、投资、建设、运营及维护、整体解决方案及核心技术系统集成等服务。并致力打造物联网+互联网的数字智能环保企业。
从商业模式创新来看，云南水务采用BOT、BOO、TOT、TOO、BT、EPC、ROT、O&M以及持牌运营等多种运营模式，向客户提供定制及综合的供水、污水处理及固废处理的整体解决方案及核心技术系统集成服务。
（四）江南水务
江南水务2011年上市，是上市公司中聚焦区域运营的典型代表，当前的业务范围是为江阴市提供供排水业务，并同步开展价值链相关业务，包括户表安装、管道安装相关工程、工程技术服务、水质检测、直饮水等。
从战略定位看来，面对供水业务逐步萎缩的市场，从异地扩张战略转为向排水业务延伸及向工程业务开拓。江南水务围绕“打造中小城市水务企业行业标杆”的愿景，做精供水服务，做强工程业务，做优环境产业。并明确了以供水业务为依托，以市场发展趋势为导向，以精细化、智能化管理为保障，以提供增值服务为目标，以服务客户为抓手，提升自来水及其服务品质；延长产业链条，提升环境产业市场占比；创新投融资模式，提升资本经营能力；扩大市场范围，提升供排水产业发展水平；主动开拓市场，积极参与公用民生事业，提升公司综合实力。
业务布局来看，江南水务聚焦供水、工程和环境板块主责主业，收缩非核心业务投资，加强内部管理，提高运营效率。积极参与江阴水环境综合治理，在维持现有供水业务的基础上，在工程板块提升管理能力和建设资质，积极发展外拓项目，拿下多个水环境治理相关建设项目。创新污水厂网一体化商业模式，加大涉水环境相关产业投入，培育新的经济增长点。以污水处理业务为基础，拓展排水设施运维业务，推进“四位一体”工程建设，推行“智慧排水”建设，逐步实施排水一体化运维管理。并在2024年3月与江阴市华士镇人民政府签订《战略合作框架协议》，涉及污水厂网的整合及一体化管理、达标区建设及排水户的管理等，进一步拓展业务范围，提升在区域水务市场的影响力。
能力建设方面，始终把科技创新作为核心驱动力，建立创客中心和华澄水润科技公司，围绕科技创新打造“筑巢引凤”的载体平台，引进、消化、吸收、创新管道非开挖修复技术等核心技术，与多所高校合作研发管网设备及创新技术，提升企业科技创新能力。推动数字化转型，实施数字化转型三年行动计划，打造供排水一体化平台，实现全市供排水管理的智能化升级。升级“智慧水务2.0”数字化平台，实现数据高效利用和实时分析，为水务管理提供精准决策支持。
三
水务环保企业“十五五”规划的重难点
“十五五”时期，各地政府将贯彻水资源保护、水环境治理，统筹城乡水资源，保障城乡居民享有安全、优质、均等化供水服务方面学习借鉴示范经验，积极推动水务环保相关政策实施落地。对于水务环保企业而言，需要提前对接谋划，做好安全保供，创新业务发展，优化区域布局，提升应变能力。
1
发展环境研判
当前，各地政府正在积极谋划或启动“十五五”地方水务发展规划编制工作。规划通常涉及到“水资源管理、水安全保障、水环境治理、水务管理现代化”等重要内容，需要因地制宜分析用水形势和发展需要，明确各项工作任务目标、政策措施、建设项目，估算投资规模和实施主体。
地方水务环保企业“近水楼台”，可以主动对接资源，提早谋划。全国性布局的水务企业在研判形势、参与规划编制、前瞻业务布局方面属于发挥属地机构作用，总部的政策与市场研究需要向一线实施机构赋能，避免踏空政策落地和项目谋划的窗口期。
2
业务组合发展
从行业头部企业的经验看来，利用资金、技术、社会资源优势，主动布局相关业务、优化业务组合发展，是水务企业可持续发展的重要保障。企业资源禀赋不同，业务组合发展策略各异，需要根据企业实际选择适当的发展策略。一般说来，可从“纵向一体化”“横向一体化”“相关多元化”等几种模式综合考虑。
“纵向一体化”是沿着水务环保产业链向上游或下游拓展业务。例如，供水企业向水源地保护、终端饮用水市场拓展，污水处理企业向污泥处置和再生资源回收环节延伸。纵向一体化是基于价值链的延展，能够实现企业运营流程的协同。
“横向一体化”是指通过收购、合并或合作等方式，扩大企业在同一业务领域的规模或进入相关的业务领域。例如，一家区域性的供水企业收购其他地区的供水公司，扩大供水服务范围；或者污水处理企业与水环境治理企业合作，共同开展流域治理项目。横向一体化是基于技术和运营体系、财务资金方面的优势，在不同区域进行复制，实现规模化发展。
“相关多元化”是企业进入与现有水务环保业务在技术、市场或资源等方面有较强关联的新业务领域。比如，从传统的污水处理业务拓展到工业废水处理、海水淡化等领域，基于技术或解决方案，实现应用场景的迁移。例如，近年来，兴蓉环境在崇州、大邑等地成立合资公司，通过合资合作方式，持续拓展成都市周边区域的水务环保市场；同时，积极探索二次供水、直饮水等业务，持续拓展厨余（餐厨）垃圾处置业务，向行业细分领域不断延伸。
“十五五”时期，受“地方政府化债、城投公司退平台、行业头部企业战略调整、省市县三级水网建设，城乡供水一体化政策加力”等相关因素影响，将是地方水务资产整合优化的战略机遇期。水务企业应积极优化区域市场布局，争取扩大市场份额、实现资源优化配置、增强抗风险能力，满足不同地区的环保需求。
3
战新产业培育
“十五五”时期，大力发展战略新兴产业、培育新质生产力成为衡量国有企业发展质量、核心竞争力的重要标准。对水务环保企业而言，战新产业的培育可以从新应用场景构建、科研与技术创新、业务绿色转型等几方面实现突破。
在新应用场景构建方面，传统水务环保企业是否能够发挥原有技术优势，在高品质饮用水供应、工业园区污水处理、水产养殖用水处理等不同场景成功实现迁移，拓展新的业务领域，是战新产业培育成效的重要衡量标准。比如北控水务成员企业金科环境，将技术提升应用于工业污水资源化，这是构建新业务场景的体现。
在科研与技术创新应用方面，企业攻克新难题方面的成果能否转为商业化应用成为关注重点。例如，碧水源围绕海水淡化、工业零排、盐湖提锂等新材料领域进行研发布局，解决了这些领域中的关键技术难题，提高了海水淡化的效率、降低了成本，在工业零排方面实现了新的处理工艺突破。
在业务转型绿色发展方面，企业是否通过技术创新和产业升级带动整个产业链的生产力提升，是否通过在新兴产业领域的布局，实现自身节能降碳目标，这是新质生产力创造的体现。企业在生产过程中的能源消耗降低比例、碳排放减少量等指标可以用来衡量其新质生产力的创造成效。例如，深圳龙岗荷坳自来水厂是一座运行30多年的老水厂，经过改造后成为全球首座“水光储”近零碳水厂，预计每年绿电发电量可达38.9万千瓦时，节减碳540吨，实现22%的用电自给，同时可作为保障性应急电源。
4
持续推动精益运营
水务环保行业进入存量市场，为应对主营业务可持续运营方面的调整，提升供排水业务的自我造血能力，头部企业早在“十四五”期间就投入精益运营，提升资产使用效率。精益运营主要体现在以下两个方面。
开展精细化成本管理。以推动常态化水价调整为契机，基于供水价格成本监审的要求，规范计量和分析各项成本结构，提升准许成本和有效资产的核定占比，尽可能在水价调整中合理体现供水成本。在此基础上，实施精细化成本管理，对成本进行详细分类和分析。评估各项固定成本的合理性及资产使用效率；纵向分析各项可变成本，尤其是动力费、材料费、修理费的变化，通过工艺技改、优化调度、设备全生命周期维护等方式，降低吨水可变成本。
建立流程管理和信息化平台支撑。对内，积极提升内部信息流转效率，建立数字化监测和智慧化决策体系，有效降低运营维护成本、提升风险预警和防控能力；对外，优化报装、缴费、服务流程，改善用户端体验，树立企业品牌形象。
5
管理创新与组织变革
在公司治理和科学决策方面，企业要增强自主经营意识，建立现代企业制度。通过完善公司治理结构，合理发挥党委、董事会、监事会、经理层的职能和作用。
在运行机制方面，建立匹配企业发展导向、鼓励创新可持续发展的组织分工和分配机制。基于业务模式差异，建立流程型、项目型、职能型的多维组织分工体系，适应运营类业务、服务类业务的不同组织需求。薪酬分配上，结合企业全面预算管理，做好不同类别、不同结构的人工成本弹性预算，合理体现不同岗位的劳动价值、技术价值、岗位风险；同时，鼓励精益改进和内部创新，并在奖金预算上作专项体现。
在人力资源方面，优化人才结构、盘活人力资源。针对很多一线人员年龄偏大、知识更新不足的情况，提早做好人力资源规划，合理安排不同梯次的人才培养；针对关键缺失岗位，加大人才引进力度，结合国企改革政策红利，争取高层次人才或特殊贡献奖励单列工资，突破工资总额在企业特殊人才引进方面的制约。同时，在企业文化塑造方面，继承和发扬“老自来水人”刻苦、拼搏、坚毅等优良传统，同时积极引进现代企业文化，讲究职业化和契约化，使企业内在驱动力得到代际传承。
总体而言，“十五五”期初是水务环保企业谋布局、定战略、找方向、稳存量、谋增量的关键时期。企业需要在宏观层面加强政策研判与市场研究，在微观层面提前介入地方水务发展规划，下好战略先手棋。根据自身资源禀赋谋划业务组合策略与区域市场布局，在战新业务赛道选择、科技创新与新质生产力培育方面明确发展目标，创新培育方式、配套相关资源能力。
