“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”。党的二十大报告指出，要深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度，完善行政执法程序，健全行政裁量基准；强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度；完善基层综合执法体制机制，这段报告内容，深刻阐述了法治中国建设，推进依法行政的重要任务，对依法行政提出更高要求。
一、完善基层行政执法的重要性。行政执法工作面广、量大，一头连着各级政府，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。因此，完善行政执法体制机制，强化重点领域执法，规范执法程序和行为，实现执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，意义重大。
而其中，基层是社会治理的基础和重心，承担了大量行政管理职责，提升基层综合执法能力和水平对于推进依法行政至关重要。整合基层执法队伍，实现“一支队伍管执法”，可以更快更精准回应人民群众诉求，提升基层治理效能。因此，持续推动执法重心下移，稳步将基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法事项下放给基层是深化行政执法体制改革的重要组成部分。
二、基层行政执法的发展。事实上，我国最早开展行政执法体制改革的领域，是城市管理领域的行政执法体制改革。从1997年5月国务院法制局批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点，到中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年初下发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号）中明确要求积极推进基层综合行政执法改革，各地党委、政府积极推进跨领域跨部门综合执法和行政执法权限和力量向基层延伸和下沉两项工作，通过强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，整合现有执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。
三、基层行政执法现状存在的困境。可以说，镇街综合行政执法是打通基层社会治理“最后一公里”的重要抓手。2020年以来，镇街综合行政执法工作取得了显著成效，但同时，镇街综合行政执法在实践磨合中受到客观方面诸多因素的制约，出现了一定的矛盾与问题，相当程度上影响了工作成效：
一是执法机制需要进一步创新。镇街综合行政执法工作线长面广，涉及部门众多，由于关系不顺，职能交叉，有关镇街综合行政执法执法方面的法规不健全、操作性不强，执法手段和力度受限。譬如，市场监督管理局及镇街就无照经营违法行为均可实施行政处罚，但实践中，市场监督管理局依据《中华人民共和国市场主体登记管理条例》第四十三条规定对无照经营者进行行政处罚的话，行政相对人有一次被责令改正而无需罚款的机会；而镇街若依照所下放的行政执法职权依据《无证无照经营查处办法》第十三条规定对无照经营者进行行政处罚的话，行政相对人并无被责令改正而无需罚款的机会，这容易产生类案不同罚的执法现象，引发行政相对人的投诉及信访等风险。
二是执法环境复杂。城管执法是镇街综合行政执法主体工作，涉及社会管理的热点、难点和焦点问题，并且加上社会舆论的误解、偏见，居民群众对于城管行政执法行为有一定的抵触情绪，认为执法人员是在滥用职权，不配合执法工作，因此城管执法工作存在社会矛盾集中、管理难度大、群众理解少等难题，常常使城管工作处于被动境地，给执法工作带来一定的难度。
三是执法对象特殊，管理工作经常受阻。在执法过程中，大多数的执法对象情况都比较特殊。其中不乏社会“弱势群体”，他们本身生活困难，在做好执法工作的同时，要兼顾其生活状况，这给管理工作增加了许多难度。且执法对象文化层次不高，对行政违法行为了解和认识不足，处理问题的方式方法简单粗暴，不愿接受普法教育，缺少对法律的敬畏感，有“我的地盘我做主”的不良固化认识，用偏见的眼光去看待执法工作，致使执法环境较差，执法工作经常受到阻挠。
四、对于完善基层行政执法的建议。全面依法行政是法治政府建设的重要组成部分，因此，完善镇街综合行政执法经过不止一场阵痛是必然的，在这些阵痛中如何处理好各种矛盾，从根本上解决问题，使之尽快步入规范化动作轨道，必须调动各个方面的力量，提高全社会共同参与的积极性，做到以下几点：
一是完善镇街综合执法体制机制。综合行政执法点多面广，需要通过制定修改相关法律、完善行政裁量权基准等举措推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，行政执法规范化，进一步建立健全有效承接的体制机制，确保能够“放得下，接得住，管得好”，进而保障行政执法公平公正，提高镇街综合行政执法效率和公信力。
二是强化执法人员执法培训。采取跟班学习与针对指导配合方式加快推进综合执法工作重心下移，建立纵向到底、横向到边、责任到人的全覆盖执法网络。推动综合执法队伍培训教育常态化、规范化，探索建立需求导向、全员参与、分层实施的综合执法培训体系，通过加强镇街执法队伍培训，有效提升综合执法队伍能力水平和业务素质。
三是深入开展法治宣传教育。城镇管理法规和政策的贯彻落实，城镇居民意识的形成与提高，必须经历广泛持久的宣传和舆论的引导。增强全民法治观念，只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。通过深入开展法治宣传教育，使人们深刻认识到，法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，以此培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，形成守法光荣的良好社会氛围。
努力建设法治政府是摆在各级政府面前的一项重大任务，虽然基层依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程，但只要我们正确面对问题、剖析问题、循序渐进得解决问题，我们依法行政的道路就一定能够越走越宽、越走越亮，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。
（原作者系陈佳汝）
