自行政强制法2012年1月1日实施以来，关于税款、社保滞纳金能否超过税款、社保保费本身的争论，一直没有停止过。在如今社保入税几成定局（时间问题）的情况下，无论是企业主抑或社会保险行政主管部门、税务行政部门，对此都保持着高度关注。在既有的判例中，法院多认为税款滞纳金、社保滞纳金也适用行政强制法第四十五条第二款关于“封顶”的规定，即“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”，认为税款滞纳金、社保滞纳金不得超过税款、社保本身。

税款、社保滞纳金究竟能否超过税款、社保保费本身，需要结合行政强制法、税收征管法、社会保险法等相关领域规定，从整个法律体系去思考。

一、既有判例倾向于认为税款、社保滞纳金不能超过税款、社保保费本身

（一）判例一[（2015）安行初字第00012号行政判决书]

安阳市居民任某诉安阳市地税局契税分局。原告2000年购买了一套房产，2014年缴纳了契税，被安阳市地税局契税分局决定补缴契税2667.32元、契税滞纳金7276.32元，该滞纳金计算截止到2011年12月31日，因为行政强制法2012年1月1日施行。法院驳回了原告的诉讼请求，但法院和税务机关都认可，在行政强制法施行之后需适用该法的封顶规定，只是法不溯及既往而已。

（二）判例二[(2017)吉0702行初102号行政判决书]

松原市乾元烟花爆竹有限公司诉松原市社会医疗保险管理局。原告诉称，2017年9月6日，被告征收原告2008年5月至2016年9月期间的社会保险费用。其中基本医疗保险费64288.12元，滞纳金160558.80元；大额医疗保险费5132.50元，滞纳金12938.90元；生育保险费5354.29元，滞纳金13979.17；工伤保险费3214.47元，滞纳金8027.68元，违反了《行政强制法》第四十五条关于加处罚款或者滞纳金的数额不得超出本金给付义务数额的法律规定。法院支持了原告的诉讼请求，确认被告松原市社会医疗保险管理局超出社会保险费数额征收原告滞纳金的行政行为违法，并判令被告将超出社会保险费数额部分返还原告。

二、相关行政主管部门对相关法律适用的理解

（一）国家税务总局对相关法律适用的理解

对于税款滞纳金封顶问题，曾有人向国家税务总局明确提出该问题。该纳税人提出，根据《税收征收管理法》第三十二条：“纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。”又根据《行政强制法》第四十五条第二款：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。”纳税人称，上述规定，造成实际工作中不好把握，行政强制法出台后，滞纳金加收能否超出本金？

对此，国家税务总局明确回复，谁收滞纳金的加收，按照征管法执行，不适用行政强制法，不存在是否能超出税款本金的问题。如滞纳金加收数额超过本金，按征管法的规定进行加收。

（二）社会保险行政主管部门对相关法律适用的理解

笔者目前尚未查询到社会保险行政主管部门对相关法律适用作出明确表态，不过在各地社会保险行政主管部门实际工作中，也饱受该问题困扰。

三、行政强制法中“滞纳金”与社会保险法、税收征收管理法中“滞纳金”的区别

虽然社会保险行政主管部门对相关法律适用尚无明确表态，但国家税务总局却已作出与法院观点完全相左的理解。那么，税款、社保滞纳金究竟能否超过税款、社保保费本身，需要结合行政强制法、税收征管法、社会保险法等相关领域规定，从整个法律体系去思考。

（一）行政强制法中的滞纳金是一种“执行罚”，而社会保险法、税收征收管理法中的滞纳金本质是一种“利息”，兼具补偿与督促功能

行政强制法第二条规定，行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十二条规定，行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金。由此来看，行政强制法上的滞纳金，属于“执行罚”，是为了督促被强制人实施行政机关作出的决定。

但税款滞纳金及社保滞纳金则兼有补偿和督促两种功能。因此，他们的按日万分之五（约年18%）的标准，高于国家同期贷款利率。利率限度内的滞纳金，相当于利息，即资金占用费；超出利率限度的部分，则有督促的意图。在企业破产法上，法院也将税款滞纳金及社保保费滞纳金整体上视为利息，归为普通债权。

（二）行政强制法中的滞纳金和税收征管法、社会保险法中的滞纳金，其生成要件和起算时点均不相同

行政强制法滞纳金自行政决定作出且当事人逾期不履行后产生并起算，而税收征管法、社会保险法滞纳金自纳税人、扣缴义务人、用人单位未按期纳税、解缴税款、足额缴纳社会保险费时产生并起算。如将行政强制法滞纳金规定适用在税收征管、社保征收过程中，将无法解决行政决定做出前滞纳金已实际起算的问题。这会导致法律适用中发生这样一种尴尬处境：鉴于对行政机关愈发严格的司法实践现状，行政相对人完全可以迎合人民法院的裁判趋向，要求仅仅适用行政强制法第四十五条的规定，主张滞纳金应自行政决定作出且逾期不履行后支付，排斥适用《税收征管法》第三十二条及《社会保险法》第八十六条的规定，不予支付行政决定作出前产生的滞纳金。

四、对行政强制法中“滞纳金”与社会保险法、税收征收管理法中“滞纳金”的正确理解

笔者认为，可以通过对概念的辨析和性质的归纳，从文义解释和体系解释入手，追溯立法原意，对滞纳金在各自领域中作出恰当、平衡的适用。即，行政强制法的滞纳金依据行政决定产生，是逾期不履行而产生；税款滞纳金、社保费滞纳金依据欠缴行为产生。行政强制法的滞纳金从法律文书载明日期届满后起算，税款滞纳金、社保费滞纳金从欠缴之日起算。两者虽然都名为“滞纳金”，实际上根本不是一回事。因此，税务处理决定、社保费征缴决定上已载明的滞纳金，即从税款、社保费未缴、少缴之日计算至处理决定出具之日的这一部分滞纳金，应当按照税收征管法、社会保险法的规定，可以超过税款、社保保费，上不封顶；逾期不履行税务、社保部门处理决定所产生的新的滞纳金，则应按照行政强制法的规定，不得超过税款、社保保费，封顶。

本文相关法律规定：

《行政强制法》第四十五条第二款：加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

《社会保险法》第八十六条：用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

《税收征收管理法》第三十二条：纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。