“三圈理论”是美国哈佛大学肯尼迪政府学院的学者创立的关于领导者战略管理的一种分析工具，广泛运用于对公共政策的案例分析。为贯彻落实2015年12月20日举行的中央城市工作会议精神，全国各地纷纷加强城市地下和地上基础设施建设，迅速掀起海绵城市建设热潮。笔者认为，将“三圈理论”引入海绵城市建设，分别从价值、能力和支持三个角度分析海绵城市建设的现状和问题，并提出相应的解决办法，有助于进一步提高海绵城市建设效能。
一、“三圈理论”的基本分析框架
“三圈理论”是美国哈佛大学肯尼迪政府学院的达奇·莱昂纳德（Mark H·Moore）教授创立的“公共领域战略制定”的分析工具，广泛运用于分析和指导公共决策行为。
该理论指出，任何公共政策的制定必须考虑三个问题：第一要体现公共价值，即满足公众利益作为最重要的诉求——价值圈。第二要考虑政策实施的人、财、物和知识条件是否具备——能力圈；第三要考虑这项政策是否得到涉及的利益关系者的支持，即支持圈。最后将三圈相交，构成了“三圈理论”的基本模式。“三圈理论”的核心涵义是：任何一项好的公共政策首先要具有公共价值，其次需得到政策作用对象或民众的支持，最后政策的实施者要能提供相应的管理和服务。只有三圈相交，这项政策才能得到有效执行，达到预期效果。但在实践中，三圈往往不能完全重叠。
二、S市海绵城市建设现状分析
2015年12月20日至21日举行的中央城市工作会议要求，各地要提升建设水平，加强城市地下和地上基础设施建设，建设海绵城市。为贯彻落实中央有关工作部署，广东省S市针对“逢雨必涝，遇涝则瘫”的“城市病”，S市政府坚持“问题导向、民生为先”原则，把海绵城市建设作为城市提升工作的重点内容，自2016年起先后实施各类项目118个，其中2016年建成项目23个、计划开工项目40个，2017年实施项目50个，2018年实施项目5个，储备项目15个。
（一）主要举措
一是注重规划先行。编制城区防洪排涝规划、雨水规划、排水专项规划等专项规划，明确老城区坚持问题导向，结合棚户区改造和城乡危房改造等工作，以缓解城市内涝积水、黑臭水体治理为突破口，改善城市人居环境；新城区坚持目标导向，按照雨水径流控制的要求，将雨水就地消纳利用，解决好新城区与水资源的协调关系。全面摸排市区特别是老城区的排水管网，着重调查近年来存在城市积水内涝问题的地段，确立芙蓉东路、韶南大道鹤冲村段、G323线碧桂园良村路段等16个内涝整治重点，结合市区“三江六岸”特殊地貌，形成各个内涝整治项目工程，对易发生城市内涝的地段排水系统进行重点改建、扩建，综合解决排水问题。
二是落实责任分工。制定《市区主次干道内涝整治项目实施方案》，将市区主次干道内涝整治项目列为市政府为民办实事项目和城市提升三年行动核心项目，明确各项目建设目标、建设工作开展时间及步骤等细节，由市提升办统筹协调、有序推进。推行“一把手负责制”，由内涝点所在区和部门“一把手”亲自抓、亲自协调解决项目推进过程中遇到的困难；实行“责任人负责制”，明确项目的责任领导和责任部门、责任人，加强对内涝整治项目的全过程管理，确保各项目如期完成并取得实效。
三是健全工作机制。实施任务分工制度，针对各个工程组建项目领导小组、专责小组职责，分头负责抓任务落实，形成工作合力。实施项目协调制度，由项目挂点领导牵头协调项目涉及的各个职能部门及属地关系，着重解决地下各种管线较多、土地权属复杂、临近建筑物保护困难和交通疏导压力大等问题，加快项目建设的进度。实施工作例会制度，定期组织各职能部门及属地研究工作进展情况，研究解决项目实施过程中存在的技术问题。实施项目督查制度，印发《市区主次干道内涝整治项目实施节点推进计划表》，成立专职督查小组定期对各内涝点的整治工程进展情况进行督促检查，推动落实。
四是加强舆论引导。针对内涝点的整治工程点多面广、实施路线较长、交通疏导压力大、施工协调难度较大等情况，组织项目实施单位及属地加大宣传力度，通过电视、报纸、网络等各种渠道加大正面引导舆论导向，提高公众对内涝整治工作的认识，主动告知广大市民项目建设进展和道路交通调整情况，营造全社会关注和理解支持的良好氛围，确保整治项目顺利推进，如期完工。
（二）存在问题
一是工作缺乏统筹协调。海绵城市建设的总体内容有源头减排、过程控制、系统治理等方面，包括场地开发、小区、道路、园林绿化、水系等方面，工作面较广，涉及部门较多。目前S市的海绵城市建设聚焦在排污和排水方面，其他领域关注度较弱，在工作推进过程中存在“就水论水”“各管一段”和“碎片化”等情况，难以形成工作合力。
二是前期工作论证不够到位。由于部分项目单位对项目前期工作不够重视，工作不到位，编制项目规划设计方案时间过长，土地规划调整不及时，造成部分项目内容不全面、漏项情况较多，投资估算不准确、易出现超概算现象，无法办理用地、报建手续，特别是无法办理开工许可证。部分项目在实施过程中反复调整建设方案，尚未确定项目规划设计方案就进行招投标，直接影响到后续项目初步设计及施工图设计，导致中标后无法如期开工。
三是建设资金短缺。海绵城市项目多为城市道路、景观、水系等收入较少或没有收入的公益性项目，具有稳定性经营收入的项目比例偏小，资金来源主要依靠政府投资，且涉及项目较多，单靠地方政府财力难以支撑。
四是技术支撑不充足。当前，中央、省级层面暂无相应的海绵城市建设技术规范，尚未形成统一项目技术标准体系，各专业间缺乏相互融合，特别是专业间已有的标准互不协调。海绵城市建设是一项跨学科多专业的工作，综合性强、创新性强，不少设计院所不能满足海绵城市建设的要求，基层一线建设人才和技术力量储备相对薄弱，规划设计建设方案有待完善。
五是管线迁改难度较大。管线迁改主要涉及供电、通讯和驻韶部队等单位，特别是涉及军用光缆迁改的问题比较特殊，协调难度较大，加上管线走向复杂，迁改量大，对项目推进的制约尤为突出。比如，群康路内涝建设工程就涉及联通、移动、铁通、电信和有线电视等五家单位的通信管线，协调面广，难度大，迁移工作进展缓慢，直接影响了项目建设进度。
三、基于三圈理论，对海绵城市建设的建议
根据“三圈理论”原理，只有当价值、能力、支持三个圈向中心靠拢，并有重叠时，公共决策才能达到最优状态。我们可以借助“三圈理论”，提高海绵城市建设效能，成功改善城市的生态环境，提高民众的生活质量，让城市更美丽。
（一）“价值圈”—— 坚持以市民为中心
海绵城市建设过程中要充分考虑公共价值取向，坚持以人民为中心，始终服从和服务于社会的需求，在城市规划、设施改造、项目筹备之处，要考虑社会公众的利益，正确处理好政府利益和公众利益的关系，避免出现为建设而建设，为项目而项目的情况。海绵城市建设有关单位要透彻领会海绵城市的内涵和精髓，清楚认识当前城市发展基础和现状，围绕社会公众的所需、所想、所盼谋划项目、设计项目，防止海绵城市建设项目或停留在技术层面，或一哄而上，影响项目的合理性和公共性。建设海绵城市是当前市民高度关注的民生工程，是市民迫切期盼和需要的一项基本公共服务。地方政府和有关部门要坚持把市民的小事当作自己的大事，从市民关心的事情做起，从让市民满意的事情做起，为市民的生产生活提供良好的环境。
（二）“能力圈”——增强海绵城市建设能力
一是加强组织领导。成立市海绵城市建设工作领导小组，并组建市海绵城市建设工作领导小组办公室负责全市海绵城市建设工作的统筹协调、技术指导、监督考核等工作。结合S市实际，制定具体的海绵城市建设工作实施方案，指导各有关部门加强海绵城市建设工作，使海绵城市建设与城市开发、道路建设、园林绿化统筹协调，形成工作合力，因地制宜打造“渗、滞、蓄、净、用、排”有机结合的水系统，让人与水，水与城和谐共处。
二是提高建设技术水平。S市有关部门要积极与中央、省有关部门或是海绵城市示范地区进行沟通学习和技术交流，借鉴国内外成功经验和现有研究成果，建立健全海绵城市建设相关技术标准、操作规程，明确海绵城市规划、建设、管理、施工等环节。要引智借力，开放创新，积极寻求优秀的技术顾问团队和专业顶尖的科研机构，为S市海绵城市建设提供有力的技术支持。广邀国内外专家、学者，适时组建海绵城市技术专家库，加强技术培训、日常沟通和建设督导。
三是增加海绵城市建设投入。积极与上级部门沟通，争取中央、省加大对地方政府推进海绵城市建设的资金支持力度。落实各项海绵城市建设补贴，通过奖补、奖励等方式，建立健全海绵城市建设激励机制。完善海绵城市建设投融资机制，通过设立基金、吸引信贷支持等方式，鼓励和引导社会资本进入经营性项目建设领域，为海绵城市建设提供资金支持。与国开行、农发行签订海绵城市项目融资合作协议，利用国家对海绵城市建设的支持性政策向银行争取长期贷款。
（三）“支持圈”——争取市民参与海绵城市建设
随着社会生活的快速发展，公众参与意识的觉醒，社会公众正日益成为政府实施公共决策的参与方和监督方。因此，要充分发挥各区、各部门、行业协会、科研院所、宣传媒体对海绵城市理念的推广普及作用，将海绵城市生态价值观渗透到社会各行各业。加强宣传教育，广泛搭建海绵城市建设各类信息和技术交流平台，充分调动市民的积极性与能动性，增强市民对S市海绵城市建设的参与感和获得感。同时，引导市民通过举报热线、网络问政等方式，对在建项目暴露的问题、筹备项目存在的隐患、海绵设施的巡查等方面进行反馈和举报，使每个城市的主人成为海绵城市建设成功与否、便民与否、节约与否的监督者，携手共同建造美好城市。
