如何完善独立监管制度
社科院法学研究所 周汉华 《经济观察报》2005.4.4第36版

作者赋予独立监管部门很高的地位，“没有社会分工与政府职能分离，就没有监管机构和独立监管制度存在的必要性。”其等价命题就是，在可以预见的将来，基于效率和能力的社会分工不可能会取消，那么独立监管制度将伴随社会分工而一直保存下去。

他发现了行政管理和独立监管的差别，“行政管理强调上下级的科层制，下级必须服从上级，上级通过行政命令方式进行管理。独立监管则是依法监管，除了法律，没有别的权威或上级，只对法律负责。”

这实际上等同于“权大还是法大”，作为监管人员是听上级命令还是依法办事。实际上，独立监管部门仍然是政府部门的一部分，其法律地位和权威并不是天然形成的，仍然需要经过行政授权，否则无法正常开展工作。

他提到政监分开的观点，非常新颖。但是目前监管仍然是政府职能的一部分，如何分得开？独立的监管部门是否是第二个政府？行政体系和监管体系有必要分开吗？从法律地位上只有行政，立法，监察，司法，审判，检察院的划分，所谓的监管应该划在哪一块？

他举的例子包括证监会，保监会，银监会，质检总局，安监总局，药监局等等。这些部门名称当中既有监督，又有管理，也就是说是一个监管合体的体制。这种体制的好处是对被监管对象的全面控制，既通过管理掌握企业的所有信息，又通过监督控制对方的行为。坏处是权力太大，容易产生腐败行为。可以想象，被监管对象从生到死，都一直和当地的某个监管部门打交道，双方过于熟悉，容易产生保护行为。

作为同时具备行政管理和监管的职能的监管部门，其独立性很容易受到行政的影响。为保障监管的独立性，往往采取垂直管理的模式，所谓的省管不就是为了摆脱当地政府的干预吗？但这仍然是行政之间的博弈，与法律的权威无关。

作为行政部门的一部分，监管部门往往习惯于行政管理那一套方式方法，监管往往事务化，变成行政部门。这就是作者指出的“以独立监管之名行行政管理之实。”

比如质监部门，生产许可，强制检定，特种设备，标准代码，质量评奖等等明显是管理，计量监督，产品抽样检查，风险监测等明显属于监管，但是往往是有投诉和有创收压力或者领导指示的时候才拿监管应付一下，似乎监管完全只是行政行为的一部分，其专业性，主动性和独立性不强。

对此作者很是无奈：“监管机构的职能不清，越位和缺位，均会影响监管制度的有效性。绝大多数监管部门的决策，监管程序，手段，能力，人员素质与一般行政管理部门并没有什么实质性的改变，仍然是以传统方式行使管理职能。”他甚至大声疾呼：“淡化甚至取消行政级别设置，创造依法监管，独立监管的制度条件。”

我以为作者的理想要想实现还需要两个条件：
1、依法办事，违法必究的思想深入人心，只有完善的制约机制，强有力的舆论和体制的监督，独立监管部门才不至于成为某些人黑箱操作的工具。
2、将事务性管理职能和专业性监督职能分开，监管对象不仅仅是企事业单位和个人，还可以监督行政部门。任何社会问题出现的时候，独立监管部门都可以依法调查，迅速纠偏。

作者也指出许多应该设立监管机构的领域未能设立监管机构，除了他提到的石油天然气，我认为与民生有关的教育，医疗，住房等领域急需进行独立监管，有些完全是出于部门利益而出现的乱象，却仍然需要同一管理部门来处理纠纷，自己打自己的脸是不是矛盾呢？

比如，解决医患纠纷的医调委只有调解功能，却没有监督功能，难以取信于民。对明显属于医院管理混乱，医生收红包的问题，不能只是就事论事，而是要追责并进行监督，使得医院整改到位。而这些功能想要让卫生局管到位是很难的，毕竟公立医院就是卫生局的儿子，甚至前任院长就是现任局长，这边要医院治病赚钱，那边又要和医院过不去，两头难以平衡。