毫无疑问，改革开放以来中国经济的迅速增长绝对是世界经济发展史中的一个奇迹。对这项奇迹的解读数不胜数，但绝大多数都浮于表面或离题千里，没有真正根植于中国经济发展的土壤作独立和有力量的思考。
周黎安教授是例外。周黎安本硕毕业于北京大学，博士毕业于斯坦福大学，现为北大光华光理学院博导、教授、副院长。深厚的学术功底、长期的深入观察，使得他对中国经济的解读深刻而具有穿透力。
《转型中的地方政府：官员激励与治理》即为周黎安教授长期思考的结晶。在这本书中，他从政府治理的视角，系统全面地梳理了中国经济增长背后的政经条件和制度基础，对中国经济增长奇迹给出了独特的政治经济学解释。通过阅读这本书，能够更加深刻了解中国经济和中国。以下，即为我以拆书稿的形式所作的读书笔记，读书笔记与书中各章节紧密对应。
第1章 行政发包制
改革开放以来中国经济的飞速发展，有着很深的政府主导烙印。讨论中国经济增长之谜，无法绕开政府治理在其中发挥的不可替代的作用。“行政发包制”和“政治锦标赛”则是了解中国政府体制运行的两个核心要素和切入点。其中，行政发包制解释了中国政府间关系长期以来呈现的基本特征及深层次的制度逻辑。星转斗移，沧海桑田，中国政府间关系的行政发包特征却呈现出显著的路径依赖特征和顽强的生命力。
01 中国政府间关系的特征：回顾
有关中国政府间关系的研究数不胜数，具有代表性的分别为许惠文的蜂窝式结构理论、钱颖一和许成钢的“M型结构”假说、钱颖一和温加斯特的“中国特色的财政联邦主义”。此外，“压力型体制”、“职责同构”等理论也从不同侧面描述了中国的政府间关系特征。
不过，上述理论在系统阐述中国政府间关系时，都面临一定的问题和局限。行政发包制构建了全新的分析框架，对中国特色的纵向政府间关系，给出了更有现实说服力的论证。
02 行政发包制：定义与特征
行政发包制借鉴了企业理论中的发包制与雇佣制观点。所谓发包制，是指企业将生产任务承包给外部企业，而雇佣制指企业自行组织生产资料和工人进行生产。其中，雇佣制也可看作韦伯意义上的科层制或官僚制。
行政发包制是介于外包制和科层制之间一种混合的中间状态，是政府之间内部的发包制，即在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入发包关系。行政发包制的特征，可从行政权的分配、经济激励（财政预算和人员激励）及内部考核和控制三个角度具体分析。
首先，从行政权的分配来看，发包方具有人事控制权、监察权、指导权、审批权等正式权威，以及不受约束的否决权和干预权等剩余控制权，承包方则以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。
其次，从经济激励来看，承包方拥有一定的“剩余索取权”，且面临强激励。所谓剩余索取权，是指处于承包地位的下级政府需全部或部分自我筹资，按规定向上级上交一定的预算收入后，剩余收入归自己支配，即财政包干，通俗来讲，即为“交够上级的，剩下就是自己的”。所谓强激励，是指承包方的人员薪酬福利，与自身的努力程度和自筹收入的能力息息相关。
最后，从内部考核和控制来看，发包方以最终结果为标准对下达的任务进行考核，并不关心中间过程或程序等，即“以结果论英雄”。
总之，行政发包制是一种混合形态的组织类型，兼具科层制的权威性、正式性与发包制的相机性、便利性和结果导向，更加贴近真实的中国政府间关系。
03 历史原型
虽然行政发包制无法与中国从古至今的政府间关系建立精确的现实对应，却能反映某些重要特征。
首先应明白中国的政府治理自古以来具有两个基本特征：属地化管理和行政逐级发包。
属地化管理指百姓的日常事务通常由所属当地政府直接管辖，且各属地之间各自为政，较少联系。长达两千多年来，作为履行属地化管理具体职能的基层地方政府，其行政结构与职能范围一直相对稳定。
在中央政府与基层政府之间，设有各级政府。所谓行政逐级发包，是指中央将各项具体事务发包给省一级政府，省一级政府再逐级发包，直至县乡一级基层政府。基层政府直接面对百姓，承办具体事务，是最终的承包方。介于中央和县乡之间的各级政府为中间“转包方”，主要承担监督职责，为“治官之官”，其中每一级政府通常向直接的上一级政府负责。
行政逐级发包与属地化管理高度合一。行政逐级发包一直以属地为原则进行，因为地域边界决定了责任边界，便于实施“谁主管，谁负责”的原则。
对行政发包制的理解，不能拘泥于名义规定，更应关注实际的常态化特征及隐性规则。如虽然财权和人事任免权在名义上都集中于皇帝一身，但现实中，囿于信息不对称以及交通、管理和信息成本等，经过逐级发包，地方政府享有事实上的财权和人事权。
除此之外，名义上的统收统支财政却体现出强烈的财政包干色彩，赋税征收的配额化管理，州县官与乡村之间建立的国家经纪型体制，不一而足，均表现了明显的逐级发包关系。
总体而言，行政逐级发包制概括了政府间关系的若干基本特征：发包指令逐级下达，层级越高，权威性越高；每一级政府只对直接的上一级负责；基层政府具体承办相关事务；为完成承包的公务事务，基层政府以各种方式筹集收入。
04 新中国成立以来的演变
新中国成立后，中国政府治理模式有三个方面的重要变化。其一，全面模仿苏联模式，成立很多中央垂直管理部门，加强中央部委的管理权限。其二，基层政府建制由县延伸到乡镇一级。其三，贯彻“党管干部”原则，加强党对政府部门的集中领导。
尽管发生了上述变化，中国政府治理的属地化行政发包特征非但没有消失，反而与上述变化互相耦合，在新的体制下继续展现顽强的生命力。
首先，我国的政府架构层层重叠，上下级分工较少，中央负责制定大政方针，然后层层向下发包任务，最后由基层政府负责具体实施，呈现明显的行政逐级发包特征。其次，在短暂借鉴苏联高度集权模式之后，鉴于其在实践中的种种矛盾，最后在毛泽东同志的主导下，权力下放运动启动，地方分权成为主旋律，属地化管理展现了顽强的生命力。
从微观层面上，属地化管理与行政发包进一步组合和发展，形成了中国特色的城市单位制和农村人民公社。单位制具有两个特征：准行政基层组织；单位成员的工作和生活完全依赖于其隶属的组织。人民公社作为城市单位制在农村的对应物，极具同构性。两者都可看作基层组织的进一步延伸和属地化管理的加强。
改革开放后，我国政府治理的变化又可分为两个阶段。
第一阶段，在80和90年代，通过简政放权将中央部委的部分权限下放地方，在人事任命上由“下管两级”过渡到“下管一级”，在经济发展、环境治理、产业规划、预算管理等方面加强层层包干做法，从而逐步强化了属地化管理和行政发包。
第二阶段，2000年以来，市场经济迅速发展，传统属地化管理与市场经济下个人和企业的流动性相冲突，成为市场和经济一体化的障碍，受到严重挑战。因此，我国出现垂直领域的收权浪潮，并真正触及到了中国流行了两千多年的属地化管理体制的核心。
05 行政发包程度和范围的决定因素
不同领域的行政发包程度是不同的，如国防、外交和铁路等领域，行政发包成分较少；而教育、医疗卫生、环境治理等，则层层发包给基层属地政府。什么因素决定了行政发包的程度和范围呢？一方面与公共服务的需求有关，另一方面与公共服务的供给有关。
首先，与私人服务不同，公共服务具有一定政治属性，民众对公共服务具有广泛的质量需求，而质量诉求会对发包方形成明显的约束和压力，这在一定程度上影响了公共事务的发包程度和范围。
其次，从供给角度来看，公共服务发包面临财政预算成本及监督协调成本，若行政机构提供的公共服务无法满足民众的基本需求，则可能带来一定的统治风险。在中国这样的威权体制下，在应对统治风险时面临两个问题：各级政府缺少横向制约和监督；任何层级的风险都可能演化为中央政府的风险。因此，公共事务的发包程度和范围，与风险控制密切相关。
上述公共服务的质量压力及统治风险在威权体制下是一对矛盾，在决定公共服务的发包程度和范围时，两者难以兼得，需作一定平衡。
基于上述分析，有助于理解中国政府治理的某些重要特征。如属地化的行政发包制是中国古代统治者在治理成本与收益之间精心权衡后的选择。
从收益来看，有利于减轻中央与上级政府的信息收集负担，节约监督成本，并能够避免下级政府决策被上级政府随意否决等风险。
从成本来看，发包制面临“谁来监督监督者”的问题。行政发包的独立决策空间给地方官员带来营私舞弊和贪赃枉法的空间，是官吏腐败的来源。中央和地方之间一直存在的收权-分权更替和循环，其根源即在于收益与成本之间的权衡。
