投标文件是指具备承担招标项目的能力的投标人，按照招标文件提出的实质性要求和条件编制的响应性文件。

    一、投标文件的编制

        1.内容要求

    投标文件应按招标文件中要求的“投标文件格式”进行编写，如有必要，可以增加附页，作为投标文件的组成部分。其中，投标函附录在满足招标文件实质性要求的基础上，可以提出比招标文件要求更有利于招标人的承诺。投标文件应当对招标文件有关工期、投标有效期、质量要求、技术标准和要求、招标范围等实质性内容作出响应。

    《招标投标法》第27条规定：“投标人应当按照招标文件的要求编制投标文件。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件作出响应。招标项目属于建设施工的，投标文件的内容应当包括拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备等。”第29条规定：“投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改或者撤回已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。”第30条规定：“投标人根据招标文件载明的项目实际情况，拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的，应当在投标文件中载明。”根据《工程建设项目施工招标投标办法》第36条规定，投标文件一般包括下列内容：（一）投标函；（二）投标报价；（三）施工组织设计；（四）商务和技术偏差表；（5）拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的说明。根据《简明标准施工招标文件》第3.1条款，投标文件包括：（1）投标函及投标函附录；（2）法定代表人身份证明或附有法定代表人身份证明的授权委托书；（3）投标保证金；（4）已标价工程量清单；（5）施工组织设计；（6）项目管理机构；（7）资格审查资料；（8）投标人须知前附表规定的其他材料。此外，根据《招标投标法》第31条规定，以联合体身份投标的，联合体各方之间签订的共同投标协议，应连同投标文件一并提交招标人。

    依上述规定，投标文件一般包括四大部分：一是商务文件。包括投标函及投标函附录，对招标文件有关工期、投标有效期、招标范围等实质性内容的回应，投标保证金，商务偏差表等；二是技术文件。包括对招标文件有关质量要求、技术标准和要求等实质性内容的回应，施工组织设计，项目管理机构，拟派出的项目负责人与主要技术人员的简历、业绩和拟用于完成招标项目的机械设备，以及技术偏差表等；三是报价文件，包括投标报价、已标价工程量清单等；四是其他文件，包括资格审查资料、法定代表人身份证明或附有法定代表人身份证明的授权委托书、联合体各方之间签订的共同投标协议、拟在中标后将中标项目的部分非主体、非关键性工作进行分包的说明、更有利于招标人的承诺、投标人须知前附表规定的其他材料、以及对投标文件进行补充、修改的内容。

    《工程建设项目施工招标投标办法》第52条进一步规定：“投标文件不响应招标文件的实质性要求和条件的，评标委员会不得允许投标人通过修正或撤销其不符合要求的差异或保留，使之成为具有响应性的投标。”

    2.形式要求

    投标文件应用不褪色的材料书写或打印，并由投标人的法定代表人或其委托代理人签字或盖单位章。委托代理人签字的，投标文件应附法定代表人签署的授权委托书。投标文件应尽量避免涂改、行间插字或删除。如果出现上述情况，改动之处应加盖单位章或由投标人的法定代表人或其授权的代理人签字确认。签字或盖章的具体要求见投标人须知前附表。

    3.正副本及份数

    投标文件正本一份， 副本份数见投标人须知前附表。正本和副本的封面上应清楚地标记“正本”或“副本”的字样。当副本和正本不一致时，以正本为准。

    4.装订要求

    投标文件的正本与副本应分别装订成册，具体装订要求见投标人须知前附表规定。

    5.密封和标记

    投标文件应进行包装、加贴封条，封套上应写明的内容见投标人须知前附表，并在封套的封口处加盖投标人单位章。未按招标文件的要求密封和加写标记的投标文件，招标人应予拒收。

    二、 投标文件的递交

    根据《招标投标法》第28条、《工程建设项目施工招标投标办法》第38条等规定，投标人应当在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，将投标文件送达投标地点，逾期送达的或者未送达指定地点的投标文件，招标人不予受理；招标人收到投标文件后，应向投标人出具标明签收人和签收时间的凭证。除投标人须知前附表另有规定外，投标人所递交的投标文件不予退还。在开标前任何单位和个人不得开启投标文件。

    三、投标文件的补充或修改

    《招标投标法》第29条规定：“投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以补充、修改……已提交的投标文件，并书面通知招标人。补充、修改的内容为投标文件的组成部分。”根据该条规定，在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，投标人如发现投标文件存在错漏、矛盾、含糊不清等情形时，可以主动地通过补充或修改的方式予以补救，但依法应采取书面形式，且该补充、修改的内容构成投标文件的组成部分。此外，投标人补充或修改已递交投标文件的书面通知应按要求编制、密封、标记、递交，标明“修改”字样，并签字或盖章；招标人收到书面通知后，应向投标人出具签收凭证。

    四、投标文件的澄清、说明或补正

    根据《招标投标法实施条例》第52条、《工程建设项目施工招标投标办法》第51条规定，对投标文件中含义不明确、对同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会可以书面方式要求投标人作出必要必要的澄清、说明或补正，但不得向投标人提出带有暗示性或诱导性的问题，或向其明确投标文件中的遗漏和错误，也不得接受投标人主动提出的澄清、说明。投标人的澄清、说明或补正，应当采用书面形式，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。也就是说，对于投标文件的澄清、说明或补正，投标人不得主动为之，只能被动进行，且不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。

    五、投标文件的撤回或撤销

    根据《招标投标法》第29条、《工程建设项目施工招标投标办法》第39条等规定，投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，可以撤回已提交的投标文件。《招标投标法实施条例》第35条第1款进一步规定：“投标人撤回已提交的投标文件，应当在投标截止时间前书面通知招标人。招标人已收取投标保证金的，应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还。”

    《招标投标法实施条例》第35条第2款规定：“投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。”《工程建设项目施工招标投标办法》第40条规定：“在提交投标文件截止时间后到招标文件规定的投标有效期终止之前，投标人不得撤销其投标文件，否则招标人可以不退还其投标保证金。”

    依上述规定，在招标文件要求提交投标文件的截止时间前，投标人可以自由地撤回其已提交的投标文件，若投标人决定撤回的，应采用书面撤回通知，其结果虽然是丧失投标资格，但招标人应当自收到投标人书面撤回通知之日起5日内退还其已缴纳的投标保证金；在提交投标文件截止时间后到招标文件规定的投标有效期终止之前，投标人原则上不得撤销其已提交的投标文件，若投标人执意撤销，则不仅丧失投标资格，而且招标人可以不退还其已缴纳的投标保证金。

    六、投标文件的拒收或否决

    根据《招标投标法》第28条第2款、《招标投标法实施条例》第36条、《工程建设项目施工招标投标办法》第50条第1款规定，投标文件有下列情形之一的，招标人应当拒收：1.未通过资格预审的申请人提交的；2.逾期送达的；3.未按招标文件要求密封的。

    根据《招标投标法》第42条第1款、《招标投标法实施条例》第51条、《工程建设项目施工招标投标办法》第50条第2款规定，投标文件有下列情形之一的，评标委员会应当否决其投标：1.投标文件未经投标单位盖章和单位负责人签字；2.投标联合体没有提交共同投标协议；3.投标人不符合国家或者招标文件规定的资格条件；4.同一投标人提交两个以上不同的投标文件或者投标报价，但招标文件要求提交备选投标的除外；5.投标报价低于成本或者高于招标文件设定的最高投标限价；6.投标文件没有对招标文件的实质性要求和条件作出响应；7.投标人有串通投标、弄虚作假、行贿等违法行为。

    七、投标文件的生效时间

    《民法典》第473条规定：“要约生效的时间适用本法第137条的规定。”第137条规定：“以对话方式作出的意思表示，相对人知道其内容时生效。以非对话方式作出的意思表示，到达相对人时生效。以非对话方式作出的采用数据电文形式的意思表示，相对人指定特定系统接收数据电文的，该数据电文进入该特定系统时生效；未指定特定系统的，相对人知道或者应当知道该数据电文进入其系统时生效。当事人对采用数据电文形式的意思表示的生效时间另有约定的，按照其约定。”

    通说认为，在法律性质上，投标文件属于要约。基于上述规定，有人认为，投标文件的生效时间应采到达主义，即自招标人收到投标人提交的投标文件之日起生效。笔者认为，这种观点有待于商榷，招投标作为合同订立的特别程序，投标文件的生效时间应遵循《招标投标法》的特殊规则，即投标文件的生效时间应为提交投标文件截止时间而非招标人接收投标文件的时间。最主要的原因就是，与招投标相关的法律法规不仅允许投标人在招标文件要求提交投标文件的截止时间前可以自由撤回已提交的投标文件，且不承担任何不利的法律责任，而且也有关于“投标有效期”的规定。《招标投标法实施条例》“招标人应当在招标文件中载明投标有效期。投标有效期从提交投标文件的截止之日起算。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第40条第1款进一步规定：“评标和定标应当在投标有效期内完成。不能在在投标有效期内完成评标和定标的，招标人应当通知所有投标人延长投标有效期。拒绝延长投标有效期的投标人有权收回投标保证金。同意延长投标有效期的投标人应当相应延长其投标担保的有效期，但不得修改投标文件的实质性内容。因延长投标有效期造成投标人损失的，招标人应当给予补偿，但因不可抗力需延长投标有效期的除外。”依此，投标文件的生效时间应视为一种附生效期限的要约。《民法典》第160条规定：“民事法律行为可以附期限……附生效期限的民事法律行为，自期限届至时生效……”因此，投标文件的生效时间，应为投标有效期开始起算的时间，亦即提交投标文件的截止之日。

    八、投标文件造假的法律责任

    1.投标文件造假的表现

    工程实践中，常见的招标文件造假的行为主要有七：一是以他人名义投标；二是伪造变造许可证件；三是业绩不实；四是财务报表作假；五是提供虚假证明；六是信用造假；七是其他弄虚作假的行为。

    （1）以他人名义投标

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得以他人名义投标……骗取中标。”《招标投标法实施条例》第42条第1款规定：“使用通过受让或者租借等方式获取的资格、资质证书投标的，属于招标投标法第33条规定的以他人名义投标。”

    （2）伪造变造许可证件

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（一）项规定，使用伪造、变造的许可证件的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。工程招标可能涉及的许可证件包括相关行政部门核发的营业执照、建筑业企业资质、安全生产许可证、专业人员注册执业资格证书，等等。

    （3）业绩不实

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（二）项规定，提供虚假业绩的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。

    （4）财务报表作假

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（二）项规定，提供虚假的财务状况的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。

    （5）提供虚假证明

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（三）项规定，提供虚假的项目负责人或者主要技术人员简历、劳动关系证明的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。

    （6）信用造假

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（四）项规定，提供虚假的信用状况的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。

    （7）其他弄虚作假的行为

    《招标投标法》第33条规定：“投标人……不得……以其他方式弄虚作假，骗取中标。”根据《招标投标法实施条例》第42条第2款第（五）项规定，有其他弄虚作假的行为的，属于招标投标法第33条规定的以其他方式弄虚作假的行为。这是一个兜底条款，主要是弥补列举式立法的不周延性，以及适应社会情势的变迁性。

    不过，需要指出的是，弄虚作假应当区别于失误和错误。典型的例子是招标文件仅要求提供两项类似项目业绩，但投标人提供了四项，其中有一项或者两项包含有虚假信息，由于其他两项业绩已经足以证明其竞争力，纠正这种失误或者错误也不会影响其他投标人，可以按照细微偏差给予修正，而不能简单归类为弄虚作假。

    2.投标文件造假应承担的法律责任

    《招标投标法》第54条规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法必须进行招标的项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一年至三年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。”《招标投标法实施条例》第51条规定，投标人弄虚作假的，评标委员会应当否决其投标。第68条规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假骗取中标的，中标无效；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照招标投标法第五十四条的规定处罚。依法必须进行招标的项目的投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。投标人有下列行为之一的，属于招标投标法第54条规定的情节严重行为，由有关行政监督部门取消其1年至3年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格：（一）伪造、变造资格、资质证书或者其他许可证件骗取中标；（二）3年内2次以上使用他人名义投标；（三）弄虚作假骗取中标给招标人造成直接经济损失30万元以上；（四）其他弄虚作假骗取中标情节严重的行为。投标人自本条第2款规定的处罚执行期限届满之日起3年内又有该款所列违法行为之一的，或者弄虚作假骗取中标情节特别严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。”《工程建设项目施工招标投标办法》第50条第2款规定，投标人弄虚作假的，评标委员会应当否决其投标。第75条规定：“投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的，中标无效，给招标人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。依法必须进行招标项目的投标人有前款所列行为尚未构成犯罪的，有关行政监督部门处中标项目金额千分之五以上千分之十以下的罚款，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其一至三年投标资格，并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。投标人未中标的，对单位的罚款金额按照招标项目合同金额依照招标投标法规定的比例计算。”

    依上述规定，投标文件造假应承担的法律责任，归纳起来主要有：（1）否决投标；（2）取消中标资格；（3）罚款；（4）赔偿招标人损失；（5）取消投标资格；（6）吊销营业执照；以及（7）追求刑事责任。