序

而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。任何一制度，亦绝不能历久而不变。

前言

本来政治应该分为两方面来讲：一是讲“人事”，一是讲“制度”。

首先，要讲一代的制度，必先精熟一代的人事。

第二，任何一项制度，决不是孤立存在的。

第三，制度虽像勒定为成文，其实还是跟着人事随时有变动。

某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身，渐渐地在创立。某一制度之消失，也决不是无端忽然地消失了；它必有流变，早在此项制度消失之前，已有此项制度之后影，渐渐地在变质。如此讲制度，才能把握得各项制度之真相。

第四，某一项制度之逐渐创始而臻于成熟，在当时必有种种人事需要，逐渐在酝酿，又必有种种用意，来创设此制度。

第五，任何一制度，决不会绝对有利而无弊，也不会绝对有弊而无利。

因此要讲某一代的制度得失，必需知道在此制度实施时期之有关各方意见之反映。这些意见，才是评判该项制度之利弊得失的真凭据与真意见。【这些意见分为历史意见和时代意见。历史意见是指在制度实施的年代人们所切身感受而发出的意见；时代意见指的是在制度已经消失后，后人用凭自己所处的环境和需要对制度所作的评价。】

第六，我们讨论一项制度，固然应该重视其“时代性”，同时又该重视其“地域性”。【一个制度并不是放之四海而皆准的】

第七，说到历史的特殊性，则必牵连深入到全部文化史。政治只是全部文化中一项目，我们若不深切认识到某一国家某一民族全部历史之文化意义，我们很难孤立抽出其“政治”一项目来讨论其意义与效用。

我此刻首先想讲“政府的组织”。第二范围想讲“考试和选举”。第三个范围则讲政府的“赋税制度”。第四范围我想讲“国防与兵役制度”。【每章内容讲的顺序。】

因为一国的政权，究竟该交付与那些人，这是第一义。至于政府内部各项职权之究应如何分配，这已属第二义。

至于政府内部职权之怎样分配，这是政府的组织法，却并非产生政府的根本大法。【考试和科举是政府产生根本大法】

一汉代政府组织

（一）皇室与政府

我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。

第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。 

皇帝是国家的惟一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。

代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。

我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制；那是和历史事实不相符合的。

（二）中央政府的组织

依照文字学原义，“丞”是“副贰”之意。所谓“相”，也是“副”。

本来封建时代，在内管家称“宰”，出外做副官称“相”，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蚁。但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。

但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事。于是在御史大夫即副丞相之下，设有一个“御史中丞”，他便是御史大夫的副，这个人就驻在皇宫里。那时凡具“中”字的官，都指是驻在皇宫的。

皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞隶属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相。如是则皇室一切事仍得由宰相管。

那时，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷。这是当时皇室与政府关系之大概。

在古代，宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙；西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。

然而那时已是“化家为国”了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。

那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得先进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出来当官。

大司农与少府

大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。

大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。

当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。

（三）汉代地方政府

中国历史上的地方政府以“县”为单位，直到现在还没有变。

汉代郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不过九卿称为“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。

（四）中央与地方之关系

“计簿”就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。

一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九、十月间呈报到中央，这叫做“上计”。

中央特派专员到地方来来调查的叫“刺史”。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察；六条以外，也就不多管。

而且惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌。

这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。

二汉代选举制度

我们讲汉代关于此一方面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于荦型。那时已有了太学，有如现在的国立大学。当时国立大学，只有一个，这里面的学生，考试毕业分两等，当时称“科”；甲科出身的为郎，乙科出身的为吏。郎官是属于光禄勋下面的皇宫里的侍卫。依旧例，凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多，中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都得照例请求送进皇宫当侍卫。待他在皇帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这里面挑选分发。这一制度，虽非贵族世袭，但贵族集团同时便是官僚集团，仕途仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近代还见此制。中国则自汉武帝以后便变了。

“吏”是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有一限制，地方长官定要由中央派；太守如是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地人充当。

不过辟用掾属的权，则在长官手里，这叫做“辟署”。

三公、九卿、郡太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己辟用。此外各衙门首长以下，全是吏，全由各衙门首长自己任用。

他们的选举，大体可分为两种，也可说是三种：

一种是无定期的。譬如老皇帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示政府行政失职，遭受天谴，也常下诏希望地方推举贤人，来向政府说话，或替国家做事。这些选举是无定期的，这样选举来的人，多半称为“贤良”。贤良选到了政府以后，照例由政府提出几个政治上重大的问题，向他们请教。这叫做“策问”。“策”即是一种竹片，问题写在竹简上，故称“策问”。一道道的策问，请教贤良们大家发表意见，这叫“对策”。

第二种是特殊的选举。譬如政府今年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外国语，能吃苦，能应变，所谓“出使绝域”的人；政府常常下诏征求。只要自问自己有此才干，可以自己报选。

后来又有一种有定期的选举，那就是选举“孝廉”。……自从武帝以后，汉代逐渐形成了一种一年一举的郡国孝廉。……后来郎署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是就把无定期选举、特殊选举都无形搁下，仕途只有孝廉察举的一条路。这是到东汉时代的事了。

三汉代经济制度

支持政府的主要经济问题，即赋税制度。

汉代对于“轻徭薄赋”这一理想算是做到了。战国时孟子讲过“什一而税”是王者之政，可见战国税额是不止什一的，在孟子以为什一之税已是很好了。可是汉代税额规定就只有十五税一。而且实际上只要纳一半，三十说一。一百石谷子，只要纳三石多一点的税。甚至当时人还说有“百一之税”的。（见荀悦《前汉纪》。）并在文帝时，曾全部免收田租，前后历十一年之久。这是中国历史上仅有的一次。这因中国疆土广，户籍盛，赋税尽轻，供养一个政府，还是用不完。

然而汉代税制，有一个大毛病。当时对于土地政策，比较是采用自由主义的。

但耕户卖去了他的土地所有权以后，他就变成一佃农。田主对佃农的租额是很高的。有的高到百分之五十，即十分之五。结果政府的租税愈轻，地主愈便宜；农民卖了地，要纳十分之五的租给地主，地主向政府只要纳三十分之一的税。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没有受到分毫的好处。这是讲的田租。

以后中国历史上的土地政策，一面常歆羡古代井田制度之土地平均占有，但一面又主张耕者有其田，承认耕地应归属民间之私产。在这两观念之冲突下，终使土地租税问题得不到一个妥适的解决。

后来情势变了，耕地所有权逐渐转移到农夫手里，而非耕地的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭伐木，捕鱼猎兽。这是一种违法的牟利。这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗贼；而他们这种耕地以外的生产，则称之为“奸利”。政府设官防止，有权征讨。待后防不胜防，讨不胜讨，索性把禁地即山林池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一征收员，遇在禁区捕鱼伐木的，只就其所获，征收其所获几分之几的实物。这就在田租之外，另成一种赋税。这是关税、商税之缘起。

所以当时凡农田租人归诸大司农，充当政府公费；而山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。

汉武帝是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了，连他父亲（景帝）、祖父（文帝）几辈子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞大，陷入窘地，这又怎样办呢？农民的田租，三十分之一的定额，制度定了，又不便轻易再变更，再增加。汉武帝就只有自己慷慨，把少府的金钱拿出来。这等于是把皇室私款来捐献给政府。所以武帝同时也命令地方上有钱的人，最主要的如盐铁商人等，也能如他般大家自由乐捐。结果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会政府之号召。汉武帝不禁要想：你们的钱究竟由那里来的呢？岂不是都由我把山海池泽让给你们经营，你们才能煮盐冶铁，发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国家，而你们不响应；那么我只有把全国的山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府来经营吧！这便是汉武帝时代有名的所谓“盐铁政策”。

四汉代兵役制度

汉代兵制是全国皆兵的。

一个壮丁，到二十三岁才开始服兵役。这一规定也有其内在的意义。因为二十才始成丁，照理可以独立耕种。就农业经济言，无法多产，只有节用。所谓“三年耕，有一年之蓄”。照一般情形论，年年丰收，是绝对不会的。平均三年中，总会有一个荒年。来一个荒年，储蓄就完了。倘使三年不荒的话，六年就该有二年之蓄，九年就该有三年之蓄。而农业社会，也绝对不会连熟到九年以上，也不会连荒到三年以上。一个壮丁，二十受田，可以独立谋生，但要他为国家服兵役，则应该顾及他的家庭负担。所以当时规定，从二十三岁起；照理他可以有一年储蓄来抽身为公家服役了。这一制度，不仅是一种经济的考虑，实在是一种道德的决定。

在汉初，政府中人，本来大部由农村出身；他们知道民间疾苦，所以能订出这一法规。近代的中国人，往往蔑视自己已往的政治传统，又说中国没有成套的政治理论，没有大的政治思想家。当然在中国已往著作里，很少有专讲政治理论的书，也很少专以政治思想而成名的人物。这并不是中国人对政治无理论，无思想。只因中国读书人多半做了官，他们对政治上的理论和思想，早可在实际政治中表现；用不着凭空著书，脱离现实，来完成他书本上的一套空理论。于是中国人的政治理论，早和现实政治融化合一了。

所以我们要研究中国已往的政治思想，便该注意已往的政治制度。中国决不是一个无制度的国家，而每一制度之后面，也必有其所以然的理论和思想，那可轻轻用“专制黑暗”等字面把来一笔抹杀呢？

汉代的国民兵役，又分几种：一种是到中央作卫兵，一种是到边郡作戍卒，一种是在原地方服兵役。每一国民都该轮到这三种。

当卫兵是极优待的，来回旅费由中央供给。初到和期满退役，皇帝备酒席款宴。平时穿的吃的，也不要卫兵们自己花钱。

当戍兵就不同了。一切费用，都要自己担负。论到戍兵的期限，却只有三天。

封建时代国家规模小，方百里便算大国了。如是则由中央到边疆，最远也不过五十里。要到边疆戍守，只要半天路程。若在边三天，前后共不过五天就回来了。这在封建时代，戍边不是件苦事，随身带着五天干粮便够。秦始皇帝统一天下以后，似乎没注意到这问题，还叫老百姓戍边三天。由会稽（江苏）到渔阳（热河），在政府说来，还只要你服役三天，这是从来的旧传统。可是路途往返，就得半年以上，衣装粮草要自己带，多麻烦呢！天下一统了，国家体制变了，而秦始皇帝的戍边制度却没有改。或许政府事情忙，而且兵力混一了六国，得意忘形，没有注意到这些小节上。然而因此就引起社会大骚动。陈胜、吴广的革命，便由此而起。

汉代戍边还只是三天，可是你可以不去；只要一天出一百个钱，三天三百钱，交给政府，便可免戍。有一百个人不去，应该是三百天的免戍费，由政府把来另雇一人肯去的，一去便要他服三百天的戍役。他也得了这一笔钱。不仅足够在边用度，并且还可留一点安家。这是一种变通办法。

凡属壮丁，每年秋天都要集合操演一次。这是一个大检阅，名为“都试”，为期一月，期满回乡。

国民除了服兵役之外，还要服力役。

这在汉代唤做“更卒”，“更”是更替轮番的意思。如是则一个农民，既要到中央当卫兵，又要到边疆当戍卒，还要在地方上服国民兵役，“都试”譬如我们开一个秋季运动大会，这还比较轻松；而每年一月的更役，却比较国民兵役吃力些。但若不去践更（上番），按当时规定，出两百个钱给政府，也可以代替。

每个国民还须纳人口税，连小孩子都有。

当时政府并没有为民众安排一个生活的基础，全国土地并不是平均分配的，也没有设法使国民人人就业，而却要国民人人向国家尽职责。

于是有的人便宁愿出卖自己，做私人家的奴隶。当时规定，奴隶也须缴人口税，而且须加倍缴。但这是由养奴隶的主人家负担的，不干奴隶自身事。因此汉代的奴隶特别多。

但有钱的养着大批奴隶，反可发大财。譬如人山烧炭、开矿之类，全需大批人工。出卖为奴，便如参加此发财集团。因此奴隶生活，反而胜过普通民户。

汉代除却规定的义务兵役外，民间还有义勇队，志愿从军的。国家有事，可以自由报名。这叫做“良家子从军”。那些都是比较富有的家庭，尤其是居家近边境的，平常在家练习骑马射箭，盼望国家有事，报名从军，打仗立功，可以做官封侯。这风气在边郡特别盛。像陇西李广一家便是一著例。

五汉制得失检讨

首先在经济方面，土地问题没有解决，形成兼并；富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻租税政策全失功效。

所以全国皆兵制，在中国论，一则军队数量太多，二则训练太简略，调动不方便；结果全国皆兵，弄得有名无实。

他不知道皇室之存在，由于有皇帝；而皇帝之存在，由于有政府。所以皇位继承是政府事，并非皇室事。

汉武帝自己是雄才大略，他自己揽权，尚不甚要紧；他死了，他须替他后代小皇帝着想，于是来一位大司马大将军辅政，便出了问题了。汉宣帝以下，霍氏虽败，结果还是大司马大将军外戚辅政，还是内廷权重，外朝权轻，于是有王莽代汉而兴。王莽便是由大司马大将军而掌握大权的。

后来因有大司马大将军横插进来，所以又把此三公变成大司徒、大司马、大司空三职分别，一个公管领三个卿。

汉光武自身是一好皇帝，明帝、章帝都好；然而只是人事好，没有立下好制度。因此皇帝好，事情也做得好。皇帝坏了，而政治上并不曾有管束皇帝的制度。这是东汉政治制度上的一个大问题。也是将来中国政治制度史上一个大问题。

本来所谓孝廉，一种是孝子，另一种是廉吏；后来规定每郡满二十万户口的只能举一个，如是则孝廉不分，仅成一个参政入仕的资格而已。后来又因请托舞弊，逼得朝廷于察举孝廉后再加上一番考试；如是则全失却原来察举孝廉之用意。

而且实际上，也是全国各地永远都有人跑进中央政府的。又汉制郡县长官，例须避用本郡本县人。如是则中央政府既是绝对的代表全国性的，而地方政府却又竭力避免其陷于地方性。这样才可使大一统的局面，永远维持。而全国各地方声教相通，风气相移，却可使各地文化经济水平，永远走向融和，走向平均，不致隔绝，不致分离。

因此读书求学，便有着绝大限制。但若你生来便在一个读书家庭中，那一切困难，便都易解决了。因此当时虽非封建社会，爵位不世袭，而书本却可世袭。虽不是世代簪缨，却是世代经学。世代经学，便可世代跑进政治圈子，使无异一封建传袭的贵族了。

只要家庭里有一人做到二千石的官，他当一郡太守，便可有权察举。他若连做了几郡的太守，他便是足迹遍天下，各地方经他察举的，便是他的门生故吏；将来在政治上得意，至少对他原来的举主，要报些私恩。若有人来到他的郡里做太守，必然也会察举他的后人。因此察举过人的子孙，便有易于被人察举之可能了。

当时的大门第，依然平均分配在全国各地，大概是每郡都有几家有声望的。我无以名之，名之曰“门第的社会”。这并非封建社会，也并非资本主义的社会，但一样有不平等。虽非封建贵族，而有书生贵族。虽非工商业资本，而有书籍资本。国家的政治制度，虽并没有对那些家庭许下世袭特权；但他们因有家庭凭借，无异于有世袭的特权了。

中国魏晋以下门第社会之起因，最主要的自然要追溯到汉代之察举制度。

但日子久了，那制度就变坏了。这不止是汉代选举制度如是；我们可以说，古今中外一切制度，都必如是。否则一项好制度，若能永远好下去，便将使政治窒息，再不需后代人来努力政治了。惟其一切制度都不会永久好下去，才使我们在政治上要继续努力，永久改进。

只因我们此刻不看重历史，不研究历史，所以说中国自秦以下两千年政治都是一样，都只是“专制”两字已可包括尽了。其实是不然的。