一、政策背景
面对耕地“非农化”、耕地“非粮化”的严峻形势，中央出台一系列政策文件，提出对耕地实行严格用途管制，要求落实耕地进出平衡；同时，耕地占补平衡政策也在不断调整变化。在耕地用途管制层面出现了“双平衡”的政策。
2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简称部166号文）首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为林地、草地、园地的，要实行耕地“进出平衡”，并要求各省市细化管制措施，全面实施耕地用途管制。从某种意义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对国土空间用途管制制度的细化、深化和强化。
耕地“占补平衡”
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
耕地“进出平衡”
除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。
耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立，本文从管制行为、管制对象、指标来源、耕地流向四个维度探讨两者的关系。
二、进出平衡
（一）实施范围
耕地转为林地、草地、园地等其他农用地以及农业设施建设用地的，通过统筹林地、草地、园地等其他农用地（含恢复属性地类）及农业设施建设用地整治为耕地的方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。它包含“一进”、“一出”两方面的工作内容，相关要求如下：
1-“耕地转出”情形
严格控制耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地，确需转出的，在符合国土空间规划及林业等相关专项规划前提下优先转出难以长期稳定利用、质量较低、零星分散的耕地。质量较高、集中连片的可长期稳定利用耕地原则上不予转出。
1. 符合林业相关专项规划并明确实施位置，经批准占用一般耕地实施国土绿化（含符合标准的绿化带、绿色通道）工程；
2. 经批准占用一般耕地实施特色农业项目或建设畜禽养殖设施、水产养殖设施、破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地；
3. 符合农业农村相关专项规划并明确实施位置，农民合作社工商企业等通过流转获得土地经营权，将耕地转为林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地的农业项目；
4. 经批准占用一般耕地的农村道路、灌溉及排水设施、农田防护林等工程；
5. 经批准占用一般耕地的新建水利项目形成的河湖水库水面；
6. 其他需要将耕地转为其他农用地的情况。
禁止“耕地转出”情形：
1. 永久基本农田、粮食生产功能区、高标准农田、补充耕地项目范围内的一般耕地不得列入耕地转出范围；
2. 不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；
3. 不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；
4. 不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带。
5. 未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化。
2-“耕地转入”情形
林地、草地、园地、坑塘水面等其他农用地及农业设施建设用地等非耕地整治为耕地。各地应根据土地“二调”、国土“三调”及年度国土变更调查、耕地恢复潜力调查成果，优先考虑标注恢复属性地类（包括即可恢复地类、工程恢复地类），优先考虑自身规模较大的地块，或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块整治为耕地。结合全域土地综合整治、“百千万”永久基本农田集中连片整治等，积极引导在耕地集中整治区内有计划、有目标、有节奏地恢复耕地，优化耕地布局，提高耕地质量。
禁止在生态保护红线、自然保护地、一级水源保护区、25度以上陡坡地、河道湖区、盐碱化、土壤严重污染等区域内新垦造或复垦耕地；禁止毁林毁草开垦耕地，涉及将林地、草地整治恢复为耕地的，需征求林业主管部门意见。
3-耕地“进出平衡”日常管理
依据经批准的年度耕地“进出平衡”总体方案，县级自然资源主管部门将“耕地转进”项目实施完成后形成“耕地转进”指标，纳入耕地“进出平衡”指标库管理，“耕地转出”地块要按照“占多少补多少”的原则，扣除相应转进耕地指标，其中可将已有的耕地占补平衡、增减挂钩项目库中新增耕地指标，经申请同意后转至耕地“进出平衡”指标库使用。
（二）责任主体
“进出平衡”由县级人民政府对耕地进出平衡负主体责任，按照年度在县域范围内落实，县域内无法落实的且报市人民政府同意后，可在在市域内落实，市域内仍无法落实的，上报省人民政府同意后，在省域内统筹落实。
（三）工作程序
县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案的编制并组织实施，具体工作程序：
（1）需求申报。符合国土空间规划及相关专项规划并取得县级相关主管部门同意，“耕地进出”实施主体向乡镇、街道申报需求并由后者审核，提出“进出平衡”方案上报县级人民政府。
（2）方案编制。县级人民政府组织相关部门编制年度“进出平衡”总体方案，明确耕地“转进”与“转出”规模、质量、布局、时序和年度实施安排并建立县级耕地“进出平衡”项目库。
（3）组织实施。“耕地转出”地块按批准方案实施。“耕地转进”需确保数量充足、质量相当并纳入“进出平衡”项目库。“进出平衡”项目若有变化，要经县级人民政府批准调整方案，省级复核后进行更新备案，原则上每年可调整一次。
（4）验收备案。县级自然资源主管部门负责组织“耕地转进”项目初验，市、县级农业农村主管部门负责项目新增耕地质量评定。设区市自然资源主管部门会同相关主管部门负责项目验收、核查，并报省级自然资源主管部门备案。
（5）监督核查。县级人民政府负责日常监管。省、市相关主管部门开展动态检测，强化全流程监管，根据工作需要进行核查；对未完成指标的，省级将冻结补充耕地指标，督促整改补足，次年6月完成补足的解除冻结，未完成的将扣除补充耕地指标。
（四）工作重点
1-调入的主要手段——恢复（补充）耕地
自二调以来，我国耕地数量急剧减少，耕地分布分散，且有大量耕地位于城镇建成区范围内，在城镇化加速发展的背景下，建设用地消耗速度过快，位于城镇建成区范围内的大量耕地与城镇规划建设及发展空间高度重叠，造成耕地保护与城镇发展相冲突。
为缓解耕地保护压力及发展用地矛盾，可优先将国土“三调”及年度变更调查中适宜的即可恢复和工程恢复地块整治恢复为耕地，作为耕地“进出平衡”的重要来源。
具体而言，恢复（补充）耕地工作可以通过分析遥感影像图或实地勘查等方式，选择荒废的林地、园地、果地、闲置农业设施建设用地以及能够变更为耕地的其他农用地等现状地类，纳入耕地“进出平衡”工作中，通过土地综合整治、垦造水田、撂荒复耕、种植粮食等措施，快速恢复补充耕地，优化永久基本农田划定方案，为我国发展用地腾挪空间。
2-调出的主要手段——一般耕地转其他农用地
一般耕地是指永久基本农田以外的耕地，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，依据国家相关政策及《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）要求为长期确保稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少情况外，各地有必要对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”，在落实一般耕地“进出平衡”时，应严格管控一般耕地转为其他农用地。
（1）“调出”的工作要求
县级人民政府组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的安排，并组织实施。耕地“进出平衡”首先在县域范围内落实，县域范围内无法落实的，在市域范围内落实；市域范围内仍无法落实的，在省域范围内统筹落实。
（2）“调出”的注意事项
①涉及林地、草地整治为耕地的需经依法依规核定后纳入方案。
②涉及承包耕地转为林地等其他地类的，经批准后，乡镇人民政府应当指导发包方依法与承包农户重新签订或变更土地承包合同，以及变更权属证书等。
耕地“进出平衡”是对耕地“占补平衡”的拓展与补充，是对土地用途管制制度的进一步深化和细化，是守住耕地保护的创新之举。
为做好相关工作，应着重梳理耕地“进出平衡”的对象、目的、实施路径等政策要求，把握各地耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地规模、布局、时序和年度内落实“进出平衡”的工作安排，结合恢复（补充）耕地工作和各类土地整治工作，对耕地“进出平衡”总体方案的编制、任务、重点内容、技术要点等方面进行探讨，以便科学高效地开展相关工作，为贯彻落实耕地保护制度、维护粮食安全贡献一份力量。
