1. Introduction

上一篇题为“理解碳锁定”的文章提出了这样的论点，即工业经济已经通过技术和制度规模报酬递增驱动的路径依赖过程被锁定在以化石燃料为基础的能源和运输系统中。 这些技术系统是通过技术基础设施、组织、社会和管理机构之间的共同进化过程建立起来的，“最终”形成了所谓的技术机构复合体 (TIC)。引入碳锁定的概念是为了阐明 TIC 对变革造成的自我强化障碍，即使面对已知的全球气候风险和至少成本中性（如果不是成本效益）的技术替代方案，这些障碍也会抑制政策行动 。在这些概念的基础上，本文将首先讨论解决由锁定的技术系统引起的环境损害的潜在政策方法。 将介绍三种方法，每种方法都会逐步破坏现有系统。 然而，采用和实施此类政策似乎需要克服技术制度锁定所造成的部分或全部障碍。 本文的后半部分将探讨这一挑战。

在工业国家，大部分二氧化碳排放来自复杂的技术系统，如发电和运输，这些系统由相互依存、共同消费的商品和服务组成。随着时间的推移，随着偏好、期望和惯例适应持续的系统支配地位，这些系统与社会融为一体。但正是出于政策原因（国家安全、普遍服务、反垄断/自然垄断等），它们与政府机构的整合凌驾于市场力量之上，并标志着技术体制复合体的出现。 碳锁定是工业国家建立基于化石燃料的 TIC 的结果之一。 表 1 简要总结了这一进化过程中出现的一些锁定的“来源”。

从历史上看，TIC 的建立通过降低相对于替代方案的主导设计的经济、社会和心理成本，有助于扩展有用的技术系统。然而，虽然 TIC 可以在系统中创造稳定性、可预测性和可能的可靠性，但它也可以产生改变的惯性（Farrell 和 Saloner，1986），随着时间的推移可能会出现问题。 由于公共政策和私人投资决策通常是在有限的预见性和对潜在未来风险或不利影响的折扣下做出的，因此意外后果可能与 TIC 一起被锁定。 化石燃料能源系统引起的气候破坏似乎就是这种情况。

尽管存在这些障碍，技术和制度的变化在历史上反复发生，因此读者不应假设当前的准稳定均衡是一个永久特征。 这种变化肯定会在基于化石燃料的能源系统中再次发生，特别是如果气候破坏的预测得到证实。 总的来说，技术变革的限制不在于科学和技术，它往往比管理机构发展得更快，而在于允许新技术解决方案传播的组织、社会和制度变化。 由于任何从碳基能源技术转型的时机和路径将决定气候破坏的程度，因此社会挑战是在发生重大环境破坏之前促进转型。

2. Policy approaches for mitigating technology-based environmental disutilities（缓解基于技术的环境损害的政策途径）

由于几乎每项经济活动都需要环境资源，因此某些环境退化在很大程度上是技术发展不可避免的后果。 这些不利因素及其潜在的严重程度通常是系统构建者和用户无法预见的，只有在系统建立后才会变得明显。因此，环境政策制定者面临的一个共同挑战是改变现有技术系统，以减轻其对环境的不利影响，同时最大限度地减少社会破坏。 本节将评估逐渐破坏现有技术系统的三种通用政策方法：(1) 不改变系统，但处理排放，(2) 修改系统的选定组件或流程，但保持整体系统架构和 (3) 完全更换系统。 这些方法将分别称为管道末端 (EOP)、连续性和不连续性。

通常，当酸雨或气候变化等环境损害源于锁定的技术系统时，首先寻求的解决方案是最大限度地减少系统变化的解决方案。 一般来说，影响最小的解决方案是保留现有基础设施，并使用附加技术处理任何有问题的故障，通常在系统的输出端。 出于这个原因，处理环境外部性最常见的方法是采用 EOP 方法，在过去，这种方法占主要工业国家污染控制投资的 75% 左右（Hartje 和 Lurie，1984 年）。 EOP 往往是一种非增值变化，它控制过程废物的释放，而不会显着改变基础过程（Lynn，1989）。

如果 EOP 解决方案证明是不够的，则会寻求替代解决方案，使整个系统架构的大部分内容保持不变（Henderson 和 Clark，1990）。 这通常是通过在依赖路径的技术发展所造成的限制内工作并将更改限制在选定的和有限数量的违规子组件中来实现的。 这些努力的特点是渐进式创新或变革（Dosi，1982；Anderson 和 Tushman，1990），并侧重于组件或系统内创新（Hunter 等，1994）。 我们可以称这些方法为“连续性”，因为它们试图在现有系统和新配置之间保持尽可能多的相似性。

本世纪最伟大的系统构建者之一：托马斯·阿尔瓦·爱迪生（Thomas Alva Edison）充分理解了连续性在促进向新技术过渡方面的作用。 爱迪生不仅想出售他的发明电灯泡，还想为建筑物、社区和城市提供完整的电气照明系统（Utterback，1994）。 然而，爱迪生意识到他的电气照明系统将与当时的锁定照明系统城市燃气照明竞争。 爱迪生意识到这将促进过渡，因此使用多种技术为潜在采用者在系统之间创建概念和物理连续性（Bright，1949）。

为了缩小明显的差异，他使用煤气灯网络的术语来描述他的新系统，例如电“燃烧器”和“电源”（Utterback，1994）。 他还使用现有的天然气输送管道网络为他的电力城镇照明系统接线，并利用煤气灯柱和壁灯安装灯泡。 这些技术使爱迪生能够最大限度地减少向电照明过渡的财务和心理成本。

最后也是最极端的政策选择是完全放弃或更换现有系统。 这些选项可以被视为“不连续性”方法，因为它们寻求向不同的、希望是优越的系统的不连续过渡。 沿着这些路线的政策努力可以被描述为根本性变革（Dosi，1982；Anderson 和 Tushman，1990）或系统间创新（Hunter 等，1994）。 虽然历史上有一些不连续系统变化的例子，例如从视线信号量通信转移到基于电报的系统，但很少有像现代电力和运输网络这样庞大而复杂的系统出现不连续性的例子。 这当然是因为这些系统几乎没有历史先例。

不连续性和连续性方法之间的政策选择不必受可用技术选项的限制，因为许多技术可以在两者中发挥作用。 例如，风力涡轮机或光伏板可以作为连续性方法的一部分，将它们连接到现有的配电网。 在这里，可再生技术充当化石燃料技术的组件转换。 或者，它们可以作为寻求放弃电网并建立分布式发电系统的不连续策略的一部分。 正如前一篇文章中所讨论的，技术限制对政策选择的限制似乎比技术制度锁定造成的限制要小。

人们可以预期锁定惯性会随着整体系统中断的增加而增加，或者换句话说，变化越大，阻力越大。反过来，当“不采取行动”或 EOP 政策变得不可行时，这可能会产生对连续性方法的普遍偏好。但是，虽然政策制定者可能更愿意关注连续性方法以减少对其倡议的阻力，但至少有两个警告。 首先，重要的是要认识到连续性和不连续性之间的区别是一种尺度相关现象。例如，虽然个人计算机市场从 5.25 英寸到 3.25 英寸的磁盘驱动器的转变对驱动器制造商的 5.25 英寸磁盘驱动器具有破坏性（Christensen，1997 年），但对于大多数个人计算机制造商来说，它是一项可持续技术，因为他们可以适应他们的 系统架构到新组件。因此，定义连续性或不连续性取决于所分析的系统级别。 结果是，政策制定者可能会发现，如果强大的组件发起人抵制变革，即使他们的连续性方法也会受阻。 例如，在气候政策的情况下，用燃料电池取代汽车中的内燃机对于高速公路的建设者和用户来说是持续的，但对于那些制造和服务内燃机的组织来说是不连续的。 因此，政策制定者需要评估这些制造商及其各自的支持者是否能够阻止政策行动。其次，更重要的是，虽然最大限度地提高新旧系统之间的连续性可以降低惯性，但它也可以创造重要的性能权衡。 对于连续性方法，通常情况下必须为了向后兼容性而牺牲系统范围的性能（von Bertalanffy，1968）。 例如，通过在汽车中安装车载重整器从汽油中提取氢，可以使氢燃料汽车运输系统与现有的汽油配送基础设施向后兼容（Appleby 和 Lovering，1992）。 或者，一种更不连续的方法可能是建立一个新的分配系统，直接向车辆供应氢气。 在各种替代方案中，存在许多涉及效率、系统复杂性、性能等的权衡。 然而，一些研究表明，直接氢气系统可能提供更好的系统性能，但它们也需要更多的前期投资。因此，虽然最大限度地提高连续性可能会降低短期成本并减少过渡惯性，但从长远来看，它也可能会产生次优解决方案。 当然，这是由路径依赖的技术-制度演变造成的基本问题。

2.2. Applicability of the approaches to climate change policy

一个重要的气候政策问题是，鉴于当前的锁定条件，哪种方法最有希望？虽然 EOP 可能对系统的破坏最小，但它很复杂，因为有机碳与氧气的反应是基本的能量释放步骤，而不是不需要的二次反应。 因此，虽然在技术上是可行的，但使用 EOP 方法来解决由碳锁定引起的外部性问题似乎成本很高。另一种 EOP 选择可能是封存已经释放到大气中的碳。 大气碳的自然固定取决于生态系统中生物质的产生，目前，没有证明具有成本效益的等同于固氮 Haber-Bosch 工艺可以实现工业固碳。 然而，即使有，但据估计，仅将大气浓度稳定在当前水平就需要将二氧化碳排放量减少 70% 以上。如果在某个时候需要实际降低大气浓度，同时允许发展中国家增加排放，则将寻求大幅减少工业国家的排放。 如此大的减少可能意味着需要比单独的 EOP 更根本的系统更改。

正如所讨论的，连续性方法在技术锁定的情况下提供了一个有吸引力的选择。 在发电方面，连续性将寻求维持主要系统特征，例如配电网，并通过改变发电和最终使用子系统的组件来解决气候问题，例如用可再生能源替代化石燃料技术。同样，运输中的连续性方法可以专注于维持组件变化，以解决内燃机 (ICE) 汽车的发电厂排放问题。 目前正在开发的 ICE 有几种替代方案，包括电动、混合动力和燃料电池汽车，所有三种变体目前都处于主要设计竞争中。 从气候的角度来看，燃料电池汽车的影响似乎最低，因为它们基本上是无碳的。

不连续方法虽然更具挑战性，但也是可能的。 例如，在发电领域，可以设想摆脱以现有系统为特征的大规模集中式发电和长距离配电。 几十年来，分散式分布式发电的想法一直是一个相互竞争的能源发展概念。在这样的系统中，本地发电将消除对配电网络进行大量投资的需要，而学习和大规模生产经济将取代大型发电厂的规模经济。同样，在交通方面，有许多系统性的汽车替代品，在许多城市，向综合公共交通系统和发展模式的不连续过渡可能能够同时解决许多环境和社会问题。

如果有的话，这些方法中的哪一种是可能的取决于技术制度锁定产生的政策限制。 当系统的增长和永久性已经制度化时，例如在几个基于化石燃料的系统的情况下，只有在克服锁定条件后才能探索一些选择。 例如，根据我们目前对基于汽车的交通系统影响的了解，政策制定者可能会选择强调公共交通和城市设计，以限制对个人汽车技术的需求。 然而，虽然这对于一些新的发展来说可能是可能的，但改变现有发展模式的挑战是巨大的。克林顿政府最近在美国为控制城市扩张所做的努力表明，很难减缓，更不用说扭转既定的发展道路了。锁定条件似乎在许多工业运输系统中过于根深蒂固，无法期望在短期内取得成功的不连续方法。 因此，克服锁定似乎是推进许多政策方法的主要先决条件。

3. Policy action inhibited by techno-institutional lock-in（技术制度锁定阻碍政策行动）

如何克服锁定的问题鲜有探讨。 一些理论观点发现，需要系统外生的“退火力”来提供变革的动力。 制度理论同样假设制度为稳定创造条件，只有在发生重大危机或外部冲击的情况下才会发生根本性的变化。

根据经验，一些以技术为重点的案例研究已经确定了克服技术锁定的轶事情况。例如，Cowan 和 Gunby (1996) 发现害虫控制技术有效性的危机为促进替代控制方法传播的制度变革提供了必要的动力。在另一篇对气候政策具有重要影响的文章中，Cowan 和 Hulten (1996) 探讨了摆脱内燃机汽车的锁定问题。 作者认为，克服现有的锁定需要发生“异常事件”，他们确定了六种事件：(1) 所涉及的技术危机，(2) 监管，(3) 技术突破，(4) 变革 在口味方面，（5）利基市场，以及（6）科学成果。

由于大型技术机构基础设施往往会为系统的所有者、管理者和用户创造他们自己的稳定性或“平衡”，很容易想象他们的替代不是来自系统内部，而是来自外生势力。一个明显的担忧是，所有依赖基于化石燃料的能源技术的人，即大多数工业国家公民，在某种程度上都是 TIC 的成员。这可能会导致以下结论：外生变化的潜在来源很少； TIC 之外“没有人”可以推动政策变化。当然，在现实中，个人扮演着多重角色（例如驾驶运动型多功能车的绿色和平组织活动家），而政府则代表着多重且经常相互冲突的关注点（例如扩大农业生产和保护自然区域不受开发影响）。众所周知，工业国家中有许多个人和组织致力于推进气候政策。许多人已成为 TIC 的成员，因为主导设计的建立使他们别无选择。因此，问题实际上是克服集体行动挑战，技术制度锁定（Unruh，2000）加剧了集体行动挑战，并为政策行动建立了反补贴共识。

以下部分重点介绍可以在摆脱碳锁定方面发挥作用的系统外部退火能量的两个潜在来源：(1) 技术，(2) 社会/制度。 讨论集中在这两个来源上，因为它们是技术制度复合体概念的核心。 虽然为简单起见将它们分开处理，但应该记住，大型技术系统和管理机构在系统上相互关联，一个领域的变化可以直接影响和引起其他领域的变化。 因此，摆脱碳锁定不应被视为单一变化的结果，而是多个变量中一系列复杂、相互关联的变化。

3.1. Exogenous technological forces（外生技术力量）

创新学者倾向于将技术演进建模为长时间的渐进式创新被快速变化的插曲打断。这些模型通常将卓越的技术突破视为一种外生力量，如此引人注目，以致驱使当前用户转向新技术。例如，晶体管代表了对迫使用户转换的真空管技术的重大改进。 虽然新古典经济学理论认为即使是渐进式改进也会导致采用新技术，但实证研究表明，通常需要实质性的绩效改进才能引发转型。一个经常被引用的例子是 David (1985)，他发现节省 20-30% 的时间不足以导致从 QWERTY 键盘切换到 Dvorak 键盘。其他作者建议需要更大数量级的性能改进才能启动 向新技术的过渡（Grove，1996；Drucker，1993；Foster，1986）。 由于技术锁定造成的惯性，可能会出现数量级改进的需求。

在气候变化的情况下，潜在的卓越技术解决方案可能会为变革提供动力，因此一个重要的问题是“这些卓越的创新从何而来？”这是一个既定的程式化事实，即现有公司很少导致现有主导设计过时的创新来源（Foster，1986；Bower 和 Christensen，1995）。一般来说，将新技术商业化的是在主导设计之外经营或外生的企业家进入者。相比之下，当现有的主导设计生产商面临破坏其技术能力价值的变化时，他们往往无法转向新技术（Henderson and Clark，1990，Leonard-Barton，1992），而是试图维持现有的通过渐进式改进或寻租行为来主导设计（Cooper and Schendel，1976）。因此，现有生产商的动机不是创新，而是抑制新技术占领市场份额。

在很大程度上，供应和需求双方的回报都在增加，这有助于推动市场向新技术过渡。 然而，这些回报依赖于不断增长的市场份额，因此不连续的技术变革应该被视为市场突破现象和技术突破现象。 因此，在 TIC 内寻找可以开发替代技术的市场空间是一项重要挑战。一种策略是通过将新技术开发集中在专业领域来逃避技术锁定。Christensen (1997) 发现，创新往往出现在小细分市场，在这些细分市场中，创新的独特属性受到重视，早期的绩效限制也不是什么缺点。 例如，太阳能技术在手表和计算器等低价值利基市场中得到商业开发，而碳纤维首先出现在高尔夫球杆杆身市场（Kodama，1995 年）。 在这些专门的市场利基中，一项技术可以被“护理”成收益递增驱动的扩张（Unruh，1998 年），并实现依赖于规模的改进，使它们能够超越主导设计。 例如，燃气轮机能够通过开发特定的生产利基来克服蒸汽轮机锁定（Islas，1997）。

虽然利基政策似乎非常适合组件级别的连续性方法（例如，效率技术），但显然更难以为整个技术系统找到“利基”。但是，我们可以再次以系统构建者的先驱托马斯·爱迪生为例。当他的新电气照明系统投入使用时，爱迪生需要一个封闭的、可预测的环境，在那里他可以安装和展示他的技术的功效。他在 1880 年 5 月安装了他的第一个系统（Utterback，1994）的 S.S. Columbia 轮船上发现了这样一个利基市场。船东认为该系统（包括一个发电机、155 个灯泡和相关接线）是对传统明火系统的改进，因为在船舶的密闭空间内不会产生危险的烟雾或火焰。这一成功的利基演示让爱迪生降低了对其系统的不确定性，并改变了潜在采用者对电灯的看法。

对于受到锁定限制但仍在寻求为碳节约替代方案提供激励的政策制定者来说，利基成为一个有吸引力的政策目标。 由于潜在销量似乎很低，现有的主导设计生产商往往对捍卫利基市场不感兴趣。消除一些潜在的 TIC 阻力。 随着市场的增长，由规模效应驱动的改进可以大大发展技术，创造一个潜在的政策杠杆点，在这个点上，小行动可能会带来大收益。 然而，利基方法的问题在于，它们只有在有足够的时间让市场条件成熟时才有效。 另一方面，如果环境退化的进展速度快于利基市场的演变，则该方法将不足以解决环境问题。 在这种情况下，将需要更直接的政策行动，是否可以实施所需的行动取决于锁定条件。 因此，一个先决政策问题是“在什么条件下可以克服制度锁定？”

3.2. Institutional change

正如前一篇论文（Unruh，2000）中所讨论的那样，制度在大型技术系统的扩展中发挥着重要作用，制度框架的变化会影响 TIC 的演变。其他人也强调了政府政策在引发技术系统变革方面的重要性（Cowan 和 Hulten，1996；Cowan 和 Gunby，1996；Freeman，1989；Perez，1985；Hughes，1983）。然而，为了产生这样的压力，制度优先事项必须改变，这通常是一个渐进的过程（威廉姆森，1975 年，1985 年）。缓慢的制度变革往往通过政府不同部门之间的制衡系统设计到许多议会民主国家中，并且在大多数情况下，制度安排的特点是长期相对稳定，偶尔会发生剧烈变化（North，1981， 1990）。由于政策制定者在没有明确授权的情况下很难进行制度变革，因此在民主社会中，社会变革往往先于制度变革。

历史上有一些社会运动推动环境问题政策行动的例子。 这些运动往往是为了应对不断扩大的技术系统造成的环境退化。 例如，美国 19 世纪后期的保护运动在很大程度上是为了应对由于铁路延伸到美国西部而造成的开发和森林砍伐（Ausbel，1989；Olson，1971）。 同样，在 1960 年代和 1970 年代出现的最近的环境运动是为了应对工业扩张和污染的影响而兴起的（Gottleib，1993 年；Dunlap 和 Mertig，1991 年）。 正是通过这样的社会运动，环境保护和保护被带入公共话语并纳入制度框架。

这些有限的先例可能预示着气候变化将遵循的模式。 如果是这样，一个重要的问题是“社会优先事项的大规模重新定位在什么时候发生？”一种可能性是，当足够多的有影响力的社会成员认识到或确信技术的持续扩张时，就会发生变化。 系统已经不能容忍了。 例如，认识到气候系统中正在出现正反馈，这可能预示着失控的温室效应的开始（Nisbet，1990），可能被视为无法容忍。 这些反馈机制的例子可能包括海洋热稳定性上升（Schosser 等，1992）、加速森林砍伐/荒漠化、北极苔原和北极大陆架水合物释放甲烷等（Oechel，1993）。 过去十年的研究表明，其中一些反馈过程可能已经显现出来。已经有证据表明格陵兰海的下井流已经放缓（Schosser 等人，1992 年），这可能表明热稳定性增加，有证据表明阿拉斯加的苔原正在融化并释放二氧化碳（Oechel 等人，1993 年），以及极地高山冰盖正在融化（Matny，2000）。 这些可能是气候反馈系统工作的早期信号，或者它们可能是不提供未来趋势迹象的异常现象。 关键问题是“在什么时候社会对环境退化的‘‘认知’会导致采取行动？”

最近的先例可能表明，社会对环境损害的“认识”可能是克服锁定的必要但不充分的条件。虽然承认可能是采取行动的先决条件，但可能需要额外的“触发”或“聚焦”事件来推动制度政策的变化。例如，雷切尔·卡伦 (Rachel Caron) 于 1962 年出版了她的著作《寂静的春天》，呼吁公众关注农药滴滴涕对生态系统的影响。然而，美国消除滴滴涕的政策直到十年后才出现，因为人们认识到国家象征白头鹰的种群数量已经减少（世卫组织，1999 年）。同样，尽管至少自 1972 年以来的科学调查已经公开了酸雨问题，但只有在 1980 年代后期北欧和北美认识到 Waldsturben 或森林死亡之后，才出现了减少酸雨前兆的重大行动（Sand，1987 年；纳尔逊和德鲁因克，1987 年）。尽管已有十多年的研究成果，但只有 1989 年南极“臭氧洞”的惊人发现才催化了氟氯化碳的完全淘汰（Doniger，1988 年；Benedick，1991 年）。

除了简单的公众知识之外，这些历史先例表明可能需要一个聚焦事件来提供“退火”能量，从而摆脱碳锁定。 如果是这样，在气候变化的情况下，什么可能有资格成为焦点事件？ 需要大灾难吗？ 不幸的是，先例表明了一种令人不寒而栗的可能性，即自然系统必须在采取行动之前提供一个非常明确和令人震惊的信号，即气候破坏正在加速。

4. Conclusions

本文认为，碳锁定限制了政策行动，目前政策制定者可以实际实施的选择有限。鉴于这些锁定条件，存在一种趋势，即从迄今为止主要追求的气候破坏中持续渐进地“远离”。沿着这些路线采取的政策行动包括有限地减少补贴、自愿性行业行动和研究化石燃料的清洁使用等。在这一政策组合中，促进开发、采用和使用碳节约技术的利基方法也是被追捕。这些利基方法的希望是，在造成不可逆转的气候破坏之前，这些技术变得“具有成本效益”。当然，问题在于“成本效益”不是一个客观标准，而是取决于 TIC 内部机构建立的激励和抑制机制，这些机制目前促进了碳基能源系统的持续扩张。

第二种可能性是，政策制定者可以在达到危机点之前，在社会和政治层面促进对化石燃料技术造成的环境退化的“认识”。 可以通过科学研究和公共教育政策来提高公民认识环境退化的能力。 目标是为政策行动创造一个反补贴的临界质量或社会共识。 然而，一个主要的限制是气候问题是人类面临的最复杂的挑战之一。 这种复杂性使教育成为一项长期命题，并为 TIC 中那些提倡“不确定性”的自私自利的成员提供了优势（Gelbspan，1997）。 此外，这种教育的大部分必须通过国家新闻媒体进行，其正确表达政策问题的能力受到挑战（Weaver，1994；Rosenblum，1993）。

最后，在实施新的政策框架之前，政策制定者可能不得不等待重点事件，例如公认的气候危机。 正如所讨论的那样，在采取果断行动之前，环境破坏必须达到接近危机水平，这已经不是第一次了。 然而，政策制定者或许能够利用对焦点事件的理解来推进气候政策。 由于构成“危机”或焦点事件的内容并不准确，因此政策制定者应警惕任何此类机会以激发变革。 然而，部分问题在于，科学专家还不能在特定的极端气候事件与大气中温室气体的普遍积累之间建立直接的因果关系。 除非受人尊敬的科学机构愿意建立这种联系，否则对聚焦事件的认识将受到阻碍。

如果行动被大幅推迟，气候灾难可能会迫使采取极端措施，即创建新的 TIC 以促进非碳能源技术的快速传播。这不是第一次 TIC 出现以满足公众的需求或提供公共产品。过去，国防和普遍服务的提供都推动了TIC的发展。然而，虽然新的 TIC 可能有助于解决气候问题，但当不可避免和不可预见的不利效用显现出来时，它几乎肯定会在未来产生新的问题。例如，应该记住，汽车被视为 19 世纪城市马粪污染问题的解决方案（Kemp 和 Soete，1992）。政策制定者需要考虑未来不实用的可能性，并创建灵活的 TIC 或政策制度，以适应未来的发展。任何新的技术基础设施或政策制度都不应被视为气候问题的“解决方案”，而是发展道路上的又一步。