陆承的流言与封锁渐渐铺开，周遭坞堡商贾观望不前，可另一股洪流，正冲破重重阻隔，向着安平奔涌而来。
最初只是三三两两，拖着残破行囊、面黄肌瘦的逃难百姓，结伴出现在安平四门之外。
短短五日，人流汇聚成潮。
官道两侧、城外空地、山林边缘，密密麻麻挤满流民。老弱哀嚎，孩童啼哭，青壮扶杖而立，无数双饱经苦难的眼睛，遥遥望向城墙之上的安民旗帜。
乱世之中，人人皆知安平不苛税、不劫掠、老弱有抚恤，是方圆千里仅存能够活命之地。纵使淮南郡四处散播流言，恐吓众人不可依附“叛逆之地”，可比起诸侯的威逼，饥饿与战火更为可怖。
城门守卒匆匆奔入县衙禀报，声音带着焦灼：“主事！城外流民数量已逾两万，仍有源源不断之人自四方赶来！四处空地皆已挤满！”
消息传开，县衙之内，众人立刻齐聚议事堂。
周虎率先开口，眉头紧锁：“两万余人，数目太过惊人。如今仓中存粮虽尚可支撑，但若持续涌入，不出两月，粮食便会捉襟见肘。流民良莠不齐，难保不会混杂溃兵、盗匪，甚至陆承安插的细作。依我之见，应当设立关卡，限制入城人数。”
乱世各地，面对汹涌流民，最常见的手段无非两种：或是紧闭城门，驱逐流民，避免消耗存粮、滋生动乱；或是放任入城，不加管束，待到粮食耗尽，城内自相厮杀，酿成大祸。
苏砚走到案前，铺开最新统计台账，笔尖轻点纸面，冷静剖析利弊：
“驱逐流民，可解一时粮草压力，却会毁去安平安民的根本信义。消息传开，日后再无人愿意归附，正中陆承圈套，坐实我们伪善的流言。”
“可全盘接纳，不设规制，隐患同样致命。土地有限、屋舍不足，流民无籍无序，一旦有人挑拨煽动，极易爆发暴乱；奸细潜藏其中，伺机散播谣言、刺探防务，防不胜防。”
两难之局，横亘眼前。
所有人目光齐齐投向端坐主位的林默。
林默沉默片刻，抬眼望向窗外，耳畔隐约能听见城外流民微弱的乞求生。
“不可驱，不可乱纳。”他缓缓开口，语气笃定，“乱世流民，皆是被苛政、兵祸、匪患逼得无处安身的百姓。闭门拒民，便丢了我们立足的本心。但接纳不等于放任，无规矩的仁慈，最终只会酿成更大灾祸。”
“苏砚，立刻草拟三层户籍规制，录入安平法典，严格施行。”
苏砚执墨待命，纸笔预备妥当。
林默条理清晰，一一道出构想：
“第一层，暂居籍。流民抵达城外，先行集中安置在城外划定营区，统一登记姓名、籍贯、随行人口，查验随身器物。设立临时医棚，筛查疫病，防止瘟疫蔓延。凡入暂居籍者，可领取每日口粮，前提是参与公共劳作，修道路、垦荒田、修缮外围壁垒，以劳换食。”
“第二层，附籍。连续劳作满两月，品行端正，无作奸犯科记录，有人互相联保，便可转入附籍，允许进入城内坊市谋生，分配简易屋舍，优先分得待垦荒地。附籍之人，享有民生保障，暂不具备议事、参军资格。”
“第三层，安平正籍。附籍满一年，安分守规，深耕劳作，经由里正、台账吏核查无误，方可录入安平正式户籍，与原有百姓权责一致，可分良田、可入伍、可参与工坊遴选，同等享受抚恤。”
三层户籍，阶梯晋升，以劳作换取居留资格，以时间甄别人心。
同时附带禁令：凡隐匿身份、寻衅斗殴、偷盗劫掠、暗中散播流言者，立刻剔除户籍，逐出安置营；查实是他国、淮南细作，一律收押，公示罪状。
苏砚执笔飞速记录，眼底泛起亮色：“三层户籍分级筛查，循序渐进。既能吸纳人力，又可慢慢甄别善恶，防止奸人混入。这套规制，前所未见，恰好契合安平台账治理之根基。”
“周虎。”林默转向武将，“抽调两营士卒，前往城外安置营地维持秩序。不可欺凌流民，却也要严守规矩，划分区域，日夜巡逻。设立多重查验关口，分批放行，杜绝人群拥挤引发踩踏动乱。”
“另外，传令各地里正，清点安平境内所有闲置荒地、废弃屋舍，登记造册。优先组织附籍流民开垦新田，扩建外围工坊，将新增人口转化为农耕、工匠人力，变消耗负担为存续根基。”
军令政令同步下达，全城迅速运转起来。
半日之后，城外流民营地划定完毕，竹篱分隔，通道井然。安平官吏带着簿册逐人登记，老弱先行领取粥食，青壮按照安排前往工地劳作。
原本混乱喧嚣的人流，在清晰规制之下，渐渐平复躁动。
一名白发老者捧着粗粥，对着城头方向遥遥叩拜，泪水滑落：“走遍数郡，诸侯坞堡要么闭门驱赶，要么掳人为奴，唯有安平，肯给我们一条活路。”
只是平静之下，暗流依旧涌动。
安置营深处，有数人聚在角落低声私语，神色阴翳。他们正是陆承暗中派遣的细作，混杂流民之中，伺机而动。
“没想到林默没有闭城驱赶，反倒设下这般户籍规矩，层层盘查，想要煽动流民作乱，难度大增。”
“莫急。两万流民之中，心怀怨怼、走投无路之人比比皆是。我们暗中散播消息，声称安平口粮有限，新来流民终究会被抛弃，挑动新旧百姓矛盾，迟早能掀起乱子。”
这番密谋，悄然落入暗探耳中，消息连夜送入县衙。
苏砚看完禀报，神色冷冽：“陆承并不甘心，已经派遣细作混入流民潮，打算借流民动乱，摧毁我们内部秩序。一旦流民暴动，消息传出去，天下诸侯便会认定，安平容纳流民只会滋生祸乱。”
周虎按剑沉声：“末将立刻带人搜捕，把潜藏奸细尽数揪出来！”
“不必急于一时。”林默微微摇头，目光望向城外连绵的流民营地，“眼下抓几人，还会有新的细作源源不断混进来。真正能根除隐患的，不是杀戮，是持续稳固的秩序，是人人看得见的希望。”
“只要安置有序、口粮不断、劳作有回报，大多数流民心中所求仅仅是安稳度日。少数人挑拨煽动，自然难以聚拢人心。奸细的流言，不攻自破。”
他顿了顿，补充道：“传令暗哨，不必大肆搜捕，暗中盯紧异动之人，收集他们挑拨离间的证据。待到时机成熟，当众揭穿，以儆效尤。”
天色渐晚，落日垂向远山。
城外安置营篝火次第燃起，粥香飘荡。无数漂泊半生的流民，终于寻得一处暂时容身之地。夯土工地上，流民青壮挥锄垦荒，号角、呼喊此起彼伏。
安平正在悄然蜕变。
此前，它仅仅是一座小城；如今海量人口涌入，疆域向外拓展，农事、工坊、防务同步扩张，小城格局已经无法承载，向着一座独立自治的乱世城邦缓慢演化。
苏砚望着卷宗上新录入的流民名册，轻声感慨：“一场大战，守住城门；一波流民，扩张根基。机遇与隐患，从来相伴而生。”
“只是陆承的暗算未曾停歇，远域诸侯的目光也已经投向我们。安稳时日，不会长久。”
林默立在城头，远眺四方大地。接纳流民，设立分级户籍，仅仅是应对眼前危局的第一步。名分孤立、外部封锁、内藏奸细，重重困局依旧环绕安平。
而更遥远的山河之间，荆襄、河朔两大诸侯，已经听闻安平收容数万流民、日渐强盛的消息，各自遣使上路，不日便将抵达安平。
新的博弈，即将开启。
