【基本介绍】

《置身事内：中国政府与经济发展》，作者兰小欢，上海人民出版社2021年8月出版，17.5万字。

兰小欢，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、经济学院副教授，主要研究中国的经济发展和政治经济。

本书主角是政府和政策，内容脱胎于作者在复旦大学和香港中文大学（深圳）的课程讲义。

作者说，本书写给大学生和对经济话题感兴趣的读者，希望能帮大家理解身边的世界，从热闹的政经新闻中看出些门道，从乏味的政府文件中觉察出些机会。

本书注重描述现实，注重解释“是什么”和“为什么”。当不可避免涉及“怎么办”的时候，则注重解释当下正在实施的政策和改革。正如作者所解释，“对读者来说，了解政府认为应该怎么办，比了解“我”认为应该怎么办，重要得多”。

【框架结构】

此书以我国地方政府投融资为主线，分上下两篇。

上篇解释微观机制，包括地方政府的基本事务、收支、土地融资和开发、投资和债务等。

第一章介绍决定地方事务范围的主要因素，这些因素不会经常变化，所以地方政府要办的事、要花的钱也不会有巨大变动。一旦收入发生大幅变动，收支矛盾就会改变政府行为。

第二章介绍1994年分税制改革的前因后果。这次改革对地方政府影响深远，改变了地方政府发展经济的模式，催生了“土地财政”和“土地金融”，成为地方政府推动快速城市化和工业化的资金来源。

第三章和第四章详细介绍其中的逻辑、机制、案例，同时解释地方政府的债务和风险，以及相关改革。这些内容是理解下篇宏观经济现象的微观基础。

下篇解释了微观行为与宏观现象的联系，包括城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等。

作者介绍了地方政府推动经济发展的模式，从微观机制开始，到宏观现象结束。第5-7章就针对这种模式的三个特点展开。

特点1-城市化过程中“重土地、轻人”。优点是可以快速推进城市化和基础设施建设，缺点是公共服务供给不足，推高了房价和居民债务负担，拉大了地区差距和贫富差距。第五章分析这些内容，并介绍土地流转和户籍改革等要素市场的改革。

特点2-招商引资竞争中“重规模、重扩张”。优点是推动了企业成长和快速工业化，缺点是加重了债务负担。企业、地方政府、居民三部门债务互相作用，加大了经济整体的债务和金融风险。第六章分析这些内容，并介绍“供给侧结构性改革”，详述“去库存、去产能、去杠杆”及“防范化解重大金融风险”。

特点3-发展战略“重投资、重生产、轻消费”。优点是拉动了经济快速增长，扩大了对外贸易，使我国迅速成为制造业强国，缺点是经济结构不平衡。对内，资源向企业部门转移，居民收入和消费占比偏低，不利于经济长期稳定发展；对外，国内无法消纳的产能向国外输出，加剧了贸易冲突。第七章分析这些内容，并介绍党的十九大重新定义“主要矛盾”后的相关改革，详述“形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”所需要的改革。

第八章，也就是最后一章，提炼和总结全书内容。作者重点讨论了政府能力的建设和角色的转变，总结本书介绍的“生产型政府”的历史作用和局限，也解释向“服务型政府”转型的必要性。作者还总结了本书的关键视角：要区分经济发展过程和发展目标。既不要高估发达国家经验的普适性，也不要高估自己过去的成功经验在未来的适用性。在具体实践中，既要坚持“实事求是”，又要坚持“具体问题具体分析”，不断探索和解决问题。

【撷取摘要】

1.

事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性、激励相容。比如行政区划，既与公共服务的规模有关，也和信息管理的复杂性有关，同时又为激励机制设定了权责边界。

无论是人口密度、地理还是语言文化，都只是为理解行政区划勾勒了一个大致框架。我国经济中有个现象：处在行政交界（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后。这一俗称“三不管地带”的现象，也可以用公共物品规模效应和边界的理论来解释。

行政区划，不仅受公共服务规模经济的影响，也受获取信息比较优势的影响。信息优势始终是权力运作的关键要素。上级虽然名义上有最终决定权，拥有“形式权威”，但由于信息复杂、不易处理，下级实际上自主性很大，拥有“实际权威”。在实际工作中，“上级干预”和“下级自主”之间，没有黑白分明的区别，是个程度问题。维护两类权威的平衡是政府有效运作的关键。

因为信息复杂多变，模糊不清的地方太多，而政府的繁杂事权又没有清楚的法律界定，所以体制内的实际权力和责任都高度个人化。所谓权力，实质就是在说不清楚的情况下由谁来拍板决策的问题。如果这种说不清的情况很多，权力就一定会向个人集中，这也是各地区、各部门“一把手负责制”的根源之一，这种权力的自然集中可能会造成专权和腐败。

属地管理兼顾了公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。地方政府不仅可以为经济发展创造环境，它本身就是经济发展的深度参与者，这一点在招商引资过程中体现得淋漓尽致。这种“混合经济”体系，不是主流经济学教科书中所说的政府和市场的简单分工模式，即政府负责提供公共物品、市场主导其他资源配置；也不是简单的“政府搭台企业唱戏”模式。而是政府及其各类附属机构（国企、事业单位、大银行等）深度参与大多数生产和分配环节的模式。

2.

1980年我国试行财政包干制度。1985年以后全面推行，建立了“分灶吃饭”的财政体制。中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可以留下一部分增收。财政包干造成了“两个比重”不断降低：全国财政预算总收入占GDP的比重、中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低。

1994年，国家推行分税制改革，把税收分为三类：中央税（如关税）、地方税（如营业税）、共享税（如增值税）。分税制改革中最重要的税种是增值税，占全国税收收入的1/4。改革前，增值税（即产品税）是最大的地方税，改革后中央拿走75%，留给地方25%。为防止地方收入急剧下跌，中央设立了“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。

2002年实行所得税改革。企业所得税是我国的第二大税种，改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴。改革后，除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分）。为防止地方收入下降，同样也设置了税收返还机制，并把2001年的所得税收入定为返还基数。

分税性改革扭转了“两个比重”不断下滑的趋势：中央占全国预算收入的比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平；国家预算收入占GDP的比重也从改革前的11%逐渐增加到了20%以上。改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，但同时地方政府收支呈现出高度不匹配的特点。自1994年实行分税制以来，地方财政预算支出就一直高于预算收入。近些年地方预算支出占全国预算支出的85%，但收入占比只有50%-55%，入不敷出的部分要通过中央转移支付来填补。

为了应对财政压力，地方政府先是以行政区划为单位、以税收和土地为手段展开招商引资竞争。2002年所得税改革后，中央财政进一步集权，拿走了企业所得税的六成。从那以后，地方政府发展经济的方式就从之前的“工业化”变成了“工业化与城市化”两手抓。土地财政由此产生。城市政府开始平衡工业用地和商住用地供应，用土地使用权转让费撑起了“第二财政”。商住用地虽然面积上只占出让土地的一半，但贡献了几乎所有的土地使用权转让收入。因此“土地财政”的实质是“房地产财政”。但土地真正的力量还不在“土地财政”，而在以土地为抵押而撬动的银行信贷与其他各路资金。“土地财政”一旦嫁接了资本市场，加上了杠杆，就成了“土地金融”，能像滚雪球般越滚越大，推动经济飞速扩张，这也造就了地方政府越滚越多的债务，引发了一系列宏观经济问题。

3.

地方政府债务负担不断加重。中外学术界和业界所估计的地方债务总额在2015年到2017年间约为四五十万亿元，占GDP的五六成，其中三四成是隐性负债。

地方债的爆发始于2008-2009年。而对地方债务的治理始于2010年。治理方法有：1-债务置换，从2015年新版《预算法》生效后开始，到2019年基本完成。简单来说，债务置换就是用地方政府发行的公债，替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。2-推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的“隐性”担保。3-约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台。4-问责官员，对过度负债的行为终身追责。这项改革从2016年开始。与政府债务相关的各项改革中涉及对官员评价和激励机制的改革。

为什么几乎所有省份，无论财政收入多寡，债务都在飞速扩张？政府债务问题根源不在收入不够，而在支出太多，因为政府承担了发展经济的任务，要扮演的角色太多。因此债务问题不是简单的预算“软约束”问题，也不是简单修改政府预算框架的问题，而是涉及政府角色的根本性问题。改革之道在于简政放权，从生产投资型政府向服务型政府逐步转型。

4.

政府产业投资基金，是一种招商引资方式和产业政策工具，也是一种以市场化方式使用财政资金的探索。

2005年，发改委和财政部等部门首次明确了国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。此后，“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”，这16个字成了各地引导基金设立和运作的基本原则。2011年，财政部和发改委确认了财政资金与社会资本收益共享、风险共担的原则，明确了GP在收取管理费（一般按1.5%-2.5%）的基础上可以收取增值收益部分的20%，这相当于承认了GP创造的价值，不再将GP仅仅视作投资“通道”。以上政策为政府产业引导基金奠定了制度基础。

2014年，政府引导基金爆发式发展。最直接的“导火索”是围绕新版《预算法》的一系列改革。2014年改革后，国务院开始严格限制地方政府对企业的财政补贴。这些原本用于补贴和税收优惠的财政资金，就必须寻找新的载体和出路，不能趴在账上。因为新《预算法》规定，连续两年还没花出去的钱，可能将被收归同级或上级财政统筹使用。根据清科的数据，截至2019年6月，国内共设立了1686只政府引导基金，到位资金约4万亿元。

与地方政府投资企业的传统方式相比，产业引导基金或投资基金有三个特点：一是大多数引导基金不直接投资企业，而是做LP，把钱交给市场化的私募基金的GP去投资企业。二是把政府引导基金交给市场化的基金管理人运作，实质上是借用市场力量去使用财政资金。三是绝大多数政府引导基金最终都投向了战略性新兴产业。

引导基金的运营面临多种挑战，主要是体制性困难，大体有四类：一是财政资金保值增值目标与风险投资可能亏损之间的矛盾。二是财政资金的地域属性与资本无边界之间的矛盾。三是股权投资对市场和资金变化非常敏感，2018年资管新规出台后，各种社会资本急剧萎缩，很多引导基金也独木难支、难有作为。四是激励机制是很难突破的瓶颈。

5.

1994年分税制改革是很多重大经济现象的分水岭，也是城市化模式的分水岭。

我国的城市化大概可以分为三个阶段。第一阶段是1994年之前，乡镇企业崛起，农民离土不离乡，城市化速度不快。第二阶段是1994年分税制改革后，乡镇企业式微，农民工进城大潮形成。这个阶段的主要特征是土地的城市化速度远远快于人的城市化速度，土地撬动的资金支撑了大规模城市建设，但并没有为大多数城市新移民提供应有的公共服务。第三个阶段是党的十八大以后，随着一系列改革的陆续推行，城市化的重心开始逐步从“土地”向“人”转移。

6.

债务问题不是简单的货币和金融问题，其根源在于我国经济发展的模式和结构，所以在降债务的过程中伴随着一系列深层次的结构性改革。然而导致目前债务问题的直接起因，却是2008年的全球金融危机和几年后的欧债危机。我国债务迅速上涨的势头就始于2008年。

从2012年开始，以信托贷款为主的“影子银行”开始扩张，把大量资金引向融资平台。2018年“资管新规”出台，就拧紧了“影子银行”的总闸，也打断了各种通道。但这波及的不仅是想借钱的房地产企业和政府融资平台，也挤压了既没有土地抵押也没有政府背书的中小私营企业，它们融资难和融资贵的问题在“资管新规”之后全面暴露。

2018年末，我国的债务总量达到了GDP的258%，已经和美国持平（257%），超过德国（173%），也远高于一些发展中大国，比如巴西（158%）和印度（123%）。而且我国债务增长的速度快于这些国家，债务总量在10年间增加了5.5倍，占GDP的比重在10年间翻了一番，引发了国内外的广泛关注和担忧。近几年供给侧结构性改革中的诸多举措，尤其是“去产能”“去库存”“去杠杆”，都与债务问题和风险有关。

限制房价上涨，限制“土地财政”和“土地金融”，限制政府担保和国有企业过度借贷.....这些都是遏制新增债务的基本原则。回过头来看，无论是基建还是房地产投资，都由掌握土地和银行系统的政府所驱动，由此产生的诸多债务，抛开五花八门的“外衣”，本质上都是对政府信用的回应。所形成的债务风险，虽然表现为债主银行的风险，但最终依然是政府风险。

总的来看，我国债务风险的本质不是金融投机的风险，而是财政和资源分配机制的风险。

7.

2008年全球金融危机之后，全球经济进入大调整期，而我国作为全球经济增长的火车头和第二大经济体，百年来首次成为世界经济的主角，对欧美主导的经济和技术体系造成了巨大冲击，也面临巨大反弹和调整。

我国经济结构失衡的最突出特征是消费不足。在2018年GDP中，居民最终消费占比只有44%，而美国这一比率将近70%，欧盟和日本也在55%左右。

8

各国的政治和社会现实，决定了可行的经济发展政策的边界。就拿工业化和城市化来说，无疑是经济发展的关键。从表面看，这是个工业生产技术和基础设施建设的问题。但看深一层，这是个农民转变为工人和市民的问题。在我国，可行的政策空间和演变路径受三大制度约束：农村集体所有制、城市土地公有制、户籍制度。所以中国的工业化才离不开乡镇企业的发展，城市化才离不开“土地财政”和“土地金融”。

我国事权划分的逻辑决定了民生支出的主力必然是地方政府而不是中央政府。在分税制改革、公司所得税改革、营改增改革之后，中国目前缺乏属于地方的主体税种。以往依托税收之外的“土地财政”和“土地金融”模式已经无法再持续下去，因此要想扩大民生支出，可能需要改革税制，将税入向地方倾斜。

9

对发展中国家而言，市场和政府的关系，不是简单的一进一退的问题，而是政府能否为市场运行打造出一个基本框架和空间的问题。这需要投入很多资源，一步一步建设。如果政府不去做这些事，市场经济和所谓“企业家精神”，不会像变戏法一样自动出现。

“有为政府”和“有效市场”一样，都不是天然就存在的，需要不断建设和完善。市场经济的形式和表现，要受到政府资源和能力的制约，而政府的作用和角色，也需要不断变化，以适应不同发展阶段的不同要求。

所谓“政府能力”，不仅包括获取资源的能力，也包括政府随着经济发展而不断调整自身角色和作用方式的能力。当经济发展到一定阶段后，市场机制已经相对成熟，法治的基础设施也已经建立，民间的各种市场主体已经积累了大量资源，市场经济的观念也已经深入人心，此时若仍将资源继续向政府和国企集中，效率就会大打折扣。投资、融资、生产都需要更加分散化的决策。市场化改革要想更进一步，“生产型政府”就需要逐步向“服务型政府”转型。

【写在最后】

1.

《置身事内》这本书的标题乍看让人有些费解。读完全文才知道作者想以此传达的就是中国政府置身于中国经济改革和发展的主动姿态和深度参与的模式；或许也包括了作者作为发展经济学家提倡的一种重实事、置身事内的研究态度。

2.

《置身事内》书内有大量详实的数据，且援引了两百六十多个文献。但据作者坦言，它并非脱胎于文献阅读，而是他先有了想法，再去找文献支撑的。

3.

我很欣赏作者说的一句话：无论是理论家还是实践者，“实事求是”和“具体问题具体分析”都是不会过时的精神。

有经济史学家在研究美国崛起的过程时曾言：“在成功的经济体中，经济政策一定是务实的，不是意识形态化的。是具体的，不是抽象的。”

作者也说，“要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。”

“经济社会是个整体，动一个地方，其他地方就有连锁反应，一个地方动得快，另外一些地方就会有不匹配，弊端就会暴露出来，但政策只能这样。”

“成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。”

“照搬发达国家的经验，解决不了我们发展中所面临的很多问题。但我们自己走过的路和过去的成功经验，也不一定就适用于未来，所以本书不仅介绍了过往模式的成就，也花了大量篇幅来介绍隐忧和改革。”

或许这正是此书的价值所在。