征收拆迁集体土地上经营性用房补偿安置指导案例与法理分析

作者 北京国征律师事务所吕国华

案情回顾

梁某在城中村建有一栋五层的集体土地上房屋，六百平方米，留一部分自住，其余的用来开宾馆，生意一直不错，一家老小赖以为生。2013年9月，梁某的房屋纳入城中村改造范围，为了响应政府号召，他以实际行动支持城中村改造，当即停止了一切经营行为。但令梁某失望的是，后来公布的城中村改造补偿安置方案仅对国有土地上经营性用房按照商业用房予以补偿或安置，对宅基地上经营性用房一律按照住宅予以补偿或安置。按照上述方案，梁某仅能置换120平米的房屋，提前搬家奖、搬迁补助费、过渡费等各项补助仅60万元。梁某多次向政府反映其宅基地上房屋属于经营性用房应当按照营业用房的标准予以补偿，但政府均以宅基地上房屋属于法律规定的住宅，不能用来经营为由拒绝了梁某的要求。梁某不服，2014年10月，梁某委托北京国征律师事务所吕国华律师维护其合法权益。2017年12月，吕国华律师代理梁某与政府签订了补偿安置协议书，约定由政府给予梁某500平方米住宅安置不找差价，100平方米底商安置不找差价，停产停业损失等各项补助360万元。

问题由来

集体土地上经营性用房是按照住宅房屋补偿安置标准予以补偿安置，还是考虑房屋实际用于经营的情况按照营业用房标准予以补偿安置，我国现有法律并无明确、具体的具有针对性的规定。由于缺乏统一的标准，也缺乏共识，实践中做法不一，有的认为宅基地就是用来居住的，是典型的住宅，仅按照普通住宅的补偿标准予以补偿或者安置；有的认为宅基地从功能上虽然属于居住类房屋，但法律并未禁止利用宅基地房屋从事商业活动，农村尤其是城中村利用宅基地房屋进行经营的大量存在，在补偿安置上应当按照或者参照商业用房对待；有的认为对于集体土地上经营性用房既不能按照普通住宅对待，也不能按照营业用房进行补偿安置，而是在普通住宅补偿安置的基础上，考虑到实际用于经营的情况从停产停业或者其他方面酌情给予一定的补助。征收拆迁集体土地上经营性用房，到底应当坚持什么样的补偿安置标准，成了一个立法、司法和法学理论研究不应回避的问题。

法理分析

征收集体土地上房屋，根据《物权法》第42条的规定，应当保障被征收人的生活，维护被征收人的合法权益，征收住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。对于征收的非住宅如何补偿，虽然《物权法》没有作出规定，但《物权法》要求保障被征收人的生活，维护被征收人的合法权益。显然，对于利用宅基地房屋从事生产经营活动的，其基于生产经营所产生的合法利益也是受法律保护的，在补偿安置时不考虑宅基地房屋用于生产经营的实际情况而一律按照住宅对待而从导致被征收人生活失去保障的，也是物权法所不允许的。可以看出，虽然《物权法》并未直接规定征收集体土地上经营性用房的补偿安置标准，但按照保障被征收人的生活以及保障被征收人的合法权益两大原则，可以得出对于集体土地上经营性用房的补偿安置不得简单按照住宅对待的结论。根据《土地管理法》第47条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，被征收土地上附着物的补偿标准由各省规定。《土地管理法》虽然规定了征收集体土地的按照原用途给予补偿，但并未规定征收集体土地上房屋也按照原用途给予补偿，仅规定征收集体土地上房屋的补偿标准由各省制定。因此，各省有的规定了征收集体土地上房屋的补偿标准，有的未规定，还有的将标准制定权进一步下放给各市、县甚至乡、村一级；有的由省级人大或省级人大常委会作出地方性法规，有的由省级政府作出地方政府规章或由省级政府职能部门作出规范性文件；有的规定征收集体土地上房屋也按照房屋的原用途给予补偿，有的规定按照房屋实际用途给予补偿；有的不仅规定了征收集体土地上房屋的补偿标准，而且对集体土地上住宅和非住宅予以区分，甚至单独规定了征收集体土地上经营性用房的补偿安置办法，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》就规定对符合条件的经营性用房给予一次性停产停业综合补助费。国务院根据《土地管理法》制定的法规性文件即国发［2004］28号文《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定了征收集体土地对被征收人进行补偿安置的两大原则，生活水平不降低和长远生计有保障。征收集体土地上经营性用房，如何保持被征收人的原有生活水平，如何保障其长远生计，显然在补偿安置上必须充分考虑到被征收房屋的实际用于经营的情况而不能简单照搬一般住宅的补偿安置标准。由上可知，征收集体土地上经营性用房，现行法律并未禁止适用营业用房标准予以补偿安置，现行法律对于征收集体土地上经营性用房不得降低被征收人的原有生活水平且必须保障被征收人的长远生计作出了明确、具体的规定。因此，征收集体土地上经营性用房，在补偿安置时必须充分考虑到房屋实际用于经营的情况，与一般住宅房屋有所区分。

司法适用

根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，征收集体土地和征收集体土地上房屋先后分别进行的，如果补偿安置时被征收房屋位于城市规划区内的，参照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。这里的集体土地上房屋并未区分集体土地上住宅房屋和集体土地上经营性用房，集体土地上住宅房屋应当参照国有土地上住宅房屋征收补偿标准予以补偿，集体土地上经营性用房应当参照国有土地上经营性用房征收补偿标准予以补偿。因此，对于集体土地征收和集体土地上经营性用房征收并非同时进行而是先后分别发生，且补偿安置时被征收房屋位于城市规划区内的，均应当参照国有土地上营业用房征收补偿安置标准予以补偿安置。补偿安置时已纳入城市规划区，是指征收人实际履行补偿安置职责时已纳入城市规划区，而非根据法律规定应当履行补偿安置法定职责时已纳入城市规划区。确定纳入城市规划区的时间标准是征收人实际履行补偿安置法定职责的时间，征收人应当履行法定补偿安置职责而实际上未履行，应当履行职责时未纳入城市规划区而实际履行时纳入城市规划区的，仍应当参照国有土地上经营性用房征收补偿标准予以补偿。实际上，对于征收集体土地和征收集体土地上房屋先后分别进行的被征收房屋应当参照国有土地上房屋补偿标准予以补偿，最高人民法院一直持肯定的观点。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前，《城市房屋拆迁管理条例》尚未废止时，根据重庆市高级人民法院关于征用（征收）集体土地上房屋后于征用（征收）集体土地发生的已经纳入城市规划区的被征收集体土地上房屋是否应当参照《城市房屋拆迁管理条例》规定的国有土地上房屋补偿安置标准予以补偿的请示，最高人民法院行政审判庭《关于农村集体土地征用（征收）后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》作出了明确的规定，即应当参照《城市房屋拆迁管理条例》规定的国有土地上房屋补偿安置标准予以补偿，集体土地上住宅房屋参照《城市房屋拆迁管理条例》规定的住宅补偿安置标准予以补偿安置，集体土地上商业用房参照《城市房屋拆迁管理条例》规定的商业用房补偿安置标准予以补偿安置。司法实践中，对于征收拆迁集体土地上经营性用房按照营业用房补偿安置标准予以补偿签订的协议书，征收人以按照营业用房补偿安置标准对宅基地房屋补偿安置违反法律规定为由请求确认协议无效或者撤销的，一般也得不到法院支持。

结语

对于征收集体土地上房屋，不区分房屋实际用于居住还是实际用于生产经营，不区分征收集体土地和征收集体土地上房屋是一并进行的还是先后分别进行的，不区分被征收集体土地上房屋在补偿安置时是否已纳入城市规划区，一律按照重置成新价、重置价或者建筑成本造价予以补偿，不仅无法维持被征收人的生活水平，而且根本无法保障被征收人的长远生计，是不符合法律规定和立法精神的，是对被征收人合法利益的严重侵犯。当为民谋利变身为与民争利，长此以往，势必增加社会的不稳定因素。像案例中梁某那样拿起法律武器捍卫自身合法权益并最终如愿以偿的被征收人并不多见。为了保障被征收人的合法权益，促进社会和谐，确保对征收集体土地上经营性用房按照营业用房标准进行补偿安置有法可依，在未来的《土地管理法》修改以及对集体土地上房屋征收立法中，应当增加规范征收集体土地上经营性用房的补偿安置标准的专项条款，摆脱当前仅依赖司法解释规范集体土地上经营性用房补偿安置标准的尴尬。