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虽然对这个问题研究得还很不够，看来中国那时可能已在经历着有时与现时代不发达社会相联系的那些典型症状：文化人生产过剩，因为容纳他们并给他们以报酬的经济和政治制度的能力有限。促进这种情况的原因是：一为教育制度是专为培养公职人员的；一为价值体系往往禁阻有文化的干才从事其他事业；一为行政机构阻止它自身扩展或重新组成新形式，以适应周围正在变动的社会。
不论是政府公职的法定数额，也不论是科举的名额，都没有按照人口的增长速度而增长。虽然在某些地区进士的分配名额有所增加，但比起整个十八世纪增长的人口数来说，进士及其以下功名的总数实际上是显著下降了。乾隆时代的进士名额在绝对数字上已有所减少，生员名额则是稳定的。甚至从前不受数量限制的童生，在十八世纪末也受到了限制。人们要求得到这种社会地位的愿望是如此强烈，致使县官们可以靠接受希望避免除名的童生的贿赂而大发其财。清代实行捐监，即为荣誉学衔和实授公职举办捐纳，它虽然不断地用这种办法来开辟财源，但捐纳制度显然还不能充分满足人们希望得到这种优越社会地位的日益增多的需要。出售功名和官阶使适合做官条件的人数增加，因而实际上加剧了对有限官职数量的压力，这在某种意义上就突出了仕途升迁道路显然不足的状况。
在激烈竞争的情况下，有些善于权变的文人想在合法的和半合法的管理性事业中找出路。一种人是包税人；这种行业虽然悬为厉禁，但把老百姓的税收委托人代办（即所谓“包揽”），在地方社会上却是一种很流行的能赚钱的职业。另一项有利可图的行业是“讼棍”（“讼师”），他们在县衙门里帮别人包揽词讼。我们认为可以把这些人看作是初期的辩护师，但在官场看来，他们是不受欢迎的健讼者和莠民。清代的法律制度没有给他们以合法地位。但是很明显，又做包税又做包揽词讼角色的“刁生劣监”，在地方政府中起着一定的作用。有优越社会关系的包税人能够给他们的庇护人以某种保护来对抗衙役的专横，而合法的健讼者能够通过他们的文牍技巧和在县衙门建立周密的联系来润滑司法机器。这两种角色都与某些人所行使的地方行政职能的商业化有关，因为他们的政治才能未能得到合法的机会来施展。
在十九世纪社会中取得成就的合法道路上的这些滞碍，即教育和文官制度中的问题，促使人们诉诸非法途径，从而提高了非法途径的重要性，特别在富裕和有权势的人们中更是如此。这些滞碍也鼓励那些当权人物力图因人设事以用于收容一个朋友或报答一件恩宠，从而扩大了候补官员的队伍，他们麇集在水陆交通要道等候着不可能兑现的任命；同时这也在考核合格的谋求官职者中增加了荐举的重要性。
从赞成开辟海道的人看来，海路最重要的是有经济上的优越性，因为它是一个避开运河航道上无数检查站和中间人的办法。海运的倡议也恰恰因为这些理由而遭到得运河之利的既得利益集团的反对。到十九世纪二十年代，这些最有势力的既得利益集团之一便是那些已经出牌在沿运河各站担任“漕委”的候补官员集团。这些官员的任命是受漕运总督本人督办的，因此“漕委”被视为私人庇护制的独立王国，别人是不能染指的。例如， 1819 年清帝就指斥漕运总督在一年之内增加了他下面的札委人数达一百四十人。
海运论战中两派的冲突在1824 年后期达到了不可开交的地步，因为开往北京的运粮船队陷进了淤泥中，并且长期受阻于高邮南部的洪水地带。这一危机迫使道光帝恢复了他父亲统治时期已开始的辩论。可是，这一次危机的严重程度足够使他们达成妥协。开往北京的粮船仅仅四分之一顺利地通过了黄河；其余船只全被绝望地阻滞在路上。皇帝接受的海运的主要计划是英和写的，由另一满洲政治家琦善监督执行；后者在危机期间曾被任为代理南京总督。琦善在那里与新任命的江苏巡抚陶澍以及布政使贺长龄合作，计划从上海派出海路运粮船只。漕运总督衙署似乎暂时被打入了冷宫，它有两年时间充斥着一批批被札委的官员，其中还一度包括刚刚发迹的、皇帝的年轻宠幸穆彰阿。
伴随着这些学术界变化的还有社会与政治的变化，后者既改变了学者在社会上的地位，也改变了学者对于行政问题的想法。不仅学者们发现更难于得到政府的位置，并且十八世纪最后二十五年的政府职务也不象从前那么吸引人了。和珅时期腐化的后果在地方上能最明显地感觉到，因为州、县长官在这里承担了收税和维持秩序的最后责任。因上级压力造成的盗用公款、繁杂的诉讼问题、以及个人对镇压叛乱所负的责任——这就使得许多学者不愿负起这一切义务来换取官职上的特权。相反地，在十八世纪末和十九世纪，越来越多的学者开始在各省高级官员的私人班子（“幕府”）中担任助手（“幕友”）。“幕府”是明末的一种制度，在清代变得重要起来了。组成它的“幕友”都是些法律、财政和文字方面的专家，他们被省一级官僚雇佣为非官方的顾问。“幕友”由他们的东家官员而不是由中央政府支付薪水，并且得随东家的调动而去新任所。随着官员在省一级或地方一级职责的加重，“幕友”的规模和人数也跟着增加。到十八世纪末，这些助手的总人数估计已达七千五百人。虽然没有可靠的调查统计数字，但可以假定他们的人数在十九世纪继续有所增长，这部分地是由于当时的行政危机，由于国内秩序混乱和西方的入侵，由于太平军叛乱时期及其以后的时期省一级政府承担了新增加的财政、军事与商业责任之后，不得不对地方官员提出过多的要求而造成的。关于这些年代“幕友”在制订政策中的决定性的作用，突出地表现在魏源及其同时代的包世臣这样一些有名的助手身上，他们在盐务、漕运、边疆防务、河道治理和地方吏治方面都研究过并提出了改革方案。他们工作的重要性不仅可以从他们兴趣的广泛上看出来，也可以从他们活动的范围中看出来。
