01工程造价鉴定概念及性质
1.1 工程造价鉴定的概念
工程造价鉴定是指鉴定机构接受人民法院或仲裁机构委托，在诉讼或仲裁案件中，鉴定人运用工程造价方面的科学技术和专业知识，对工程造价争议中涉及的专门性问题进行鉴别、判断并提供鉴定意见的活动[1]。目前，我国并未设置专门的工程造价鉴定资质，而是通过人民法院赋予造价咨询企业鉴定资格方式，并在各省高级人民法院建立工程造价鉴定机构库，供全省三级法院选择使用。概念中的鉴定人是指受鉴定机构指派，负责鉴定项目工程造价鉴定的注册造价工程师。没有注册造价工程师资格的人员是不能具体实施工程造价鉴定实质性工作的，但可以作为辅助人员从事工程造价非实质性辅助工作。
1.2 工程造价鉴定的性质
根据工程造价鉴定的概念可知，工程造价鉴定活动是人民法院或仲裁机构根据审判工作需要委托鉴定机构就工程造价专业问题出具专业意见的民事法律行为。鉴定机构出具的鉴定意见被法律确认为审判民事案件的八大证据之一使用。鉴定机构对其出具的鉴定意见的合法性、客观性、公正性、独立性负有法律责任，具体包括民事责任、行政责任和刑事责任。
工程造价鉴定工作的性质与工程造价咨询工作之间存在本质的区别，工程造价鉴定意见是被作为审判人员审判定案的重要“证据”使用，而工程造价咨询意见并不具有“证据”的必然属性。所以，鉴定机构和鉴定人员不能采用工程造价咨询的思维从事工程造价鉴定工作，否则将会严重影响鉴定意见证据的合法性。
02工程造价鉴定机构的管理
根据司法部办公厅《关于严格依法做好司法鉴定人和司法鉴定机构登记工作的通知》（司办通〔2018〕164号，现行有效）的要求，国家目前仅对“法医类鉴定、物证类鉴定、声像资料鉴定、环境损害鉴定”等 “四大类” 司法鉴定人和司法鉴定机构要求严格准入，“四类外”鉴定业务则交由行业部门监管。对“四类外”鉴定机构、组织和人员一律不予准入登记。工程造价鉴定机构就属于典型的“四类外”鉴定机构。
工程造价鉴定机构已被排除在“四大类”行政许可的鉴定机构之外，不再受到司法部门监督管理，而是由行业协会自行管理。由于工程造价鉴定机构并不具有通过国家行政机关许可的独立鉴定资质，而是依附在工程造价咨询企业母体基础上开展的工程造价鉴定业务，所以，也就不存在独立的工程造价鉴定协会等社会组织。工程造价协会仅是监督管理工程造价咨询企业从事工程造价咨询业务的社会组织，对其从事的司法鉴定业务的监管缺乏法律依据。如此一来，工程造价司法鉴定机构既失去了司法机关的监管，又游离在造价协会的监管之外，一直处在监管盲区下“自由”运行状态。
目前，各省高级人民法院先后出台关于委托鉴定的相关意见，比如江苏高院2019年出台了《江苏省高级人民法院建设工程施工合同纠纷案件委托鉴定工作指南》，但法院出台的相关文件也仅仅是从法律层面对鉴定程序和成果做出相关要求，并不涉及对鉴定机构进行管理的内容。缺乏监管的鉴定机构一旦出现了违法乱纪行为，让当事人投诉无门。为了解决这一问题，需要国家尽快出台相关文件，指定工程造价鉴定机构的监管主体，以结束工程造价鉴定机构无序运作的状态。
03工程造价鉴定机构存在的违法行为
3.1 无鉴定资质人员违法承担造价鉴定工作
经调研发现，绝大部分的工程造价鉴定机构在接受人民法院关于工程造价司法鉴定的委托后，均按程序要求向人民法院报送了《鉴定人员组成》表，表中载明了鉴定人员个人的资质信息。但在鉴定工作实施过程中，《鉴定人员组成》表中载明的鉴定人员往往并不实际从事工程造价鉴定工作，具体实施鉴定工作却是一些没有鉴定资质的辅助人员。这一现象是普遍存在的，其危害性不言而喻。
3.2 转让鉴定业务
鉴定机构接受审判机关委托后，自身并不具体实施造价鉴定工作，而是将工程造价鉴定业务转让给第三方具体实施，鉴定机构仅仅负责以自己的名义出具鉴定报告，加盖鉴定机构的公章和《鉴定人员组成》规定的造价师执业资格印章。鉴定机构按预先与第三方协商好的比例提留鉴定费用。第三方具体实施造价鉴定工作的人员多数是不具备造价师资格的预算员，由于这些预算员只具有工程造价方面知识，不具有造价鉴定所需的法律知识，所以其出具的鉴定报告实质上就是一份“预算书”，鉴定报告的质量远达不到法律规定的质量标准。
3.3 超标准强行收取“天价”鉴定费
目前鉴定机构的选择方式一般是通过法院电脑摇号的方式从法院鉴定机构库中随机选择确定的，一旦选定了鉴定机构，当事人在没有足以排除被选中鉴定机构的理由的情况下，法院是不允许当事人重新选择鉴定机构的。其中“鉴定费”金额的高低是不能作为排除已经选定鉴定机构的理由的。鉴定机构凭借自身的“强势”地位，要求当事人支付高出收费标准1倍到10倍不等的“天价”鉴定费。该笔鉴定费虽然是由申请鉴定的一方当事人暂行垫付，但最终还是会侵害到另一方或双方当事人合法权益的。这一违法行为也是常有发生的。
3.4 “金钱交易”下的造价鉴定
部分鉴定机构或鉴定人员利用造价鉴定之机会，私下收受一方当事人礼金或宴请，并与其私下达成非法“交易”，即一方当事人将按照鉴定报告中“有利”于自己利益部分的一定比例（10%至30%或更高比例）向鉴定机构或鉴定人员私下另行支付“费用”。在“金钱交易”下的造价鉴定将无“正义”可言。即使另一方当事人发现并就鉴定报告中存在的错误提出质疑，鉴定机构也会不遗余力地寻找各种理由拒绝纠正，以此来维护自己的非法“交易”的实现。
“金钱交易”下的鉴定报告将会误导司法审判工作，可能会导致错误的判决结果，其危害性远超其他情形下的违法行为造成的后果。
3.5 “人情”鉴定报告
由于目前造价鉴定机构处于“四类外”自由生长状态，由于长期缺乏监管，造价鉴定机构全凭“自我约束”进行自我管理。一些缺乏自我约束能力的鉴定机构为了所谓“关系”和“情面”就出现了“关系鉴定”、“人情鉴定”。造价鉴定工作一旦掺杂“人情”和“关系”在其中，其应有的“公正性”和“合法性”自然就不复存在。“人情”鉴定报告如果作为审判定案依据，必然会影响审判结果的公正性。
3.6 鉴定机构拒绝向当事人提交工程造价鉴定的阶段性成果（图形算量、工程造价电子版）
工程造价鉴定阶段性成果是指处于造价鉴定不同阶断，对最终鉴定成果有决定性影响作用，且又相对独立的成果，称为造价鉴定阶段性成果。具体可分为：工程量计算成果（图形算量建模）、鉴定意见（征求意见稿）和最终鉴定意见报告三个部分。造价鉴定金额是由量（工程量）、价（定额单价）、费（计价取费）三部分有机组合而成。
所以，工程量的计算成果是工程造价鉴定的基础性成果，也是影响工程造价鉴定准确性最为重要的阶段性成果，因为一切工程造价都是建立在工程量基础之上，如果工程量计算存在错误，就不可能得出正确的造价鉴定结果。目前，由于科技的进步，传统的手工计算工程量工作已被工程量计算软件所取代，目前市场上通用的工程量计算软件有“广联达算量软件”、“一点智慧算量软件”、“清单大师”等等，这些软件已经成为造价编制工作者必备的算量工具，工程量计算软件的使用并不会牵扯到任何企业商业机密。使用算量软件计算出来的工程量具体体现在图形算量建模上，所以图形算量文件已被业界普遍接受为工程量计算文件。
根据《建设工程造价鉴定规范》（GB/T51262-2017）（以下简称“《规范》”）第5.2.4条规定，鉴定机构本应在工程量计算完成后，及时将阶段性工作成果提请法庭和当事人进行核对确认。但一些造价鉴定机构处于自身利益考虑，坚决拒绝向法庭及当事人提供图形算量等阶段性成果，该行为已经违反《规范》规定，也侵害了当事人对阶段性成果的知情权和核对权，也进而影响了审判期限的延长。这一现象是普遍存在的。
04造价鉴定机构的违法行为的后果分析
4.1 无鉴定资质人员“替身”造价师的后果
根据《建设工程造价鉴定规范》（GB/T51262-2017）第3.4.1条“鉴定机构接受委托后，应指派本机构中满足鉴定项目专业要求，具有相关项目经验的鉴定人进行鉴定。根据鉴定工作需要，鉴定机构可安排非注册造价师的专业人员作为鉴定人的辅助人员，参与鉴定的辅助性工作。”以及第2.0.6条“鉴定人：是指受鉴定机构指派，负责鉴定项目工程造价鉴定的注册造价工程师。”之规定，只有取得全国一级造价师资格的专业人员才具备工程造价鉴定资质，其他非造价师人员只能作为辅助人员从事辅助性工作，不得参与实质性鉴定工作。
但在调研中发现，部分工程造价鉴定工作并非是造价师具体实施，而是由不具有造价师资格的辅助人员承担鉴定工作。由于辅助人员不具有造价师资格，不满足规范关于造价鉴定人员资格要求，与《规范》要求及《民诉法》第七十九条对鉴定工作应由“具备资格的鉴定人”承担的规定相违背。加之辅助人员的专业水平远达不到造价师的标准， 其出具的鉴定报告不能满足“依法、独立、客观、公正”要求，该类鉴定报告当然属于无效鉴定报告，不能作为司法审判依据。一旦发现此类情形，委托人可以立即终止鉴定，要求鉴定机构退还鉴定费用。
4.2 转让鉴定业务的法律后果
造价鉴定活动是由审判机关通过法定程序委托具有鉴定资质的鉴定机构利用专业知识对专业性问题进行鉴别判断并提出鉴定意见的过程。鉴定机构接受审判机关委托后，二者之间就形成一种委托合同关系，在未经审判机关的许可，鉴定机构无权将鉴定业务转让给第三方，哪怕第三方具有高出受委托的鉴定机构鉴定水平也不可以。
由于鉴定机构转让了鉴定业务，构成根本违约，委托人随时可以终止鉴定委托，依法追回鉴定费用。同时有权依法追究鉴定机构的违约责任和其他法律责任。至于该类鉴定报告当然也是按无效鉴定报告论处。
4.3 超标准强行收取“天价”鉴定费的法律后果
目前，我国尚未在全国范围内对工程造价鉴定收费设定统一的标准，但各个省都规定了自己的鉴定收费标准。比如江苏省出台的《江苏省司法鉴定收费管理办法》（2017年3月1日施行，现行有效）以及《江苏省物价局、江苏省住房和城乡建设厅关于规范工程造价咨询服务收费标准及有关事项的通知》对工程造价鉴定收费提出了明确的要求。
但一些造价鉴定机构故意突破收费规定，向当事人收取“天价”鉴定费应承担什么法律后果呢？以江苏省规定为例，首先，对于造价鉴定机构超标准收费违法行为，应由价格主管部门依据《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》等法律法规予以查处；其次，根据《江苏省高级人民法院关于确定委托鉴定机构的意见》第八条规定，人民法院对其做出暂停委托一年处罚。
4.4“金钱交易”下的造价鉴定法律后果
虽然委托鉴定的合同关系是建立在鉴定机构与审判机关之间，但由于鉴定意见一旦被审判人员作为定案“证据”，将会直接影响到当事人的切身利益，所以当事人仍是委托鉴定合同利益相关人。一些不法当事人为了能从鉴定源头上占得先机，于是不惜铤而走险，与鉴定人员搞起了“金钱交易”，以此想从鉴定报告这份证据上获得额外的利益。对于造价鉴定机构或鉴定人员收受当事人财物，出具不真实鉴定报告的行为已经涉嫌刑事犯罪，可能涉及“非国家工作人员受贿罪”和“提供虚假证明文件罪”等罪名。由于“金钱交易”犯罪行为的发现具有一定的滞后性，一旦被发现，仍然可以否定此类鉴定报告的效力，并依法追究鉴定机构及鉴定人员的刑事责任。
4.5 “人情”鉴定报告的法律后果
为了照顾“人情”，鉴定机构往往会出具与事实不符的鉴定报告，此类鉴定报告统一被称为“虚假报告”。虚假报告将会严重误导法官审判思路，造成错误的审判结果。鉴定机构或鉴定人出具虚假鉴定报告的行为已经涉嫌犯罪，涉及出具虚假文件的罪名。该类鉴定报告当然不能作为证据使用，鉴定机构和鉴定人员将会受到相应的刑事处罚。
4.6 鉴定机构拒绝向当事人提交工程造价鉴定的阶段性成果（图形算量、工程造价电子版）的法律后果
作为造价鉴定机构本应严格遵守法律，主动遵守行业规范之规定开展鉴定工作，在规定时间内向委托人提供准确、公正、科学的鉴定意见，最大程度协助审判人员化解当事人之间的纠纷。为了做到这一点，鉴定机构应尽最大可能将阶段性鉴定成果提交法庭和当事人，为法庭及当事人核对鉴定成果提供方便，而不应为当事人核对鉴定成果设置障碍。
经过分析发现，鉴定机构之所以拒绝向当事人提交阶段性成果，其背后原因主要有以下两个点：
其一 是鉴定机构的鉴定水平较低，鉴定成果质量不高，存在错误，害怕被当事人核对时发现；
其二 是鉴定工作并非是具有造价师资格的人员实施的，而是由不具有鉴定资质的辅助人员“替身”造价师开展鉴定工作，一旦将阶段性成果提交当事人，鉴定机构的违法行为将会被当事人发现并曝光。
所以，为了掩饰自身的违法行为，鉴定机构往往选择拒绝向委托人及当事人提交阶段性成果。
对于鉴定机构拒绝将工程造价鉴定的阶段性成果向法庭及当事人提供的行为，已经违反《规范》第5.2.4条之规定，也侵害当事人的知情权和核对权，必然遭到当事人的质疑。鉴定机构的行为不仅不利于鉴定工作的顺利进行，也必然会阻碍案件的审判进程。
委托人可以责令鉴定机构遵守《规范》规定，将阶段性鉴定成果及时全面提供给当事人，以便当事人核对。对于鉴定机构不听委托人指令的，委托人可以终止鉴定，并要求鉴定机构退还鉴定费，另行委托鉴定机构。
05几点建议
为了规范工程造价鉴定机构的健康发展，纠正造价鉴定工作中存在的违法行为，笔者提出如下几点建议：
（1）鉴定机构建立自我约束机制，培养法律思维，增强法治意识，培养社会担当和责任意识，屏蔽一切违法行为。鉴定机构要充分认识到法律赋予“鉴定意见”的“证据”特性，不能采用单纯的“造价咨询”的思维指导“造价鉴定”工作，要站在“证人”的高度审慎出具负责任的“鉴定意见”，以保证“鉴定意见”的合法性、科学性和准确性。
（2）积极组建造价鉴定协会，自觉接受协会监督和指导。
（3）国家虽然将造价鉴定机构排除在“四类外”，但仍应确定对“四类外”鉴定机构的监管机构，可以授权建设主管部门对造价鉴定机构实施监管，也可以授权法院对造价鉴定行为实施监管，以保障当事人对造价鉴定机构的违法行为投诉有门。
（4）法院对鉴定机构出现的前文第3.1、3.2、3.4、3.5四种违法行为的鉴定报告实行“一票否决权”，一旦鉴定机构出现以上四种违法行为，对其鉴定报告一律认定为无效鉴定报告，涉嫌犯罪的，及时追究刑事责任。人民法院不应对造价鉴定机构的违法行为不管不问，甚至为了缩短审判时限而将带有“瑕疵”或“非法”的鉴定报告作为审判和定案依据，这样会给造价鉴定机构形成错误导向，助长违法行为的发生。对鉴定机构出现3.3、3.6两种违法行为的，法院应及时责令鉴定机构进行改正，对于拒不改正的鉴定单位，及时终止鉴定活动。
06结语
造价鉴定机构存在的违法问题应引起司法界的高度重视，因为鉴定机构的违法行为会通过“证据”的传导作用，进而影响到司法审判的公正性。呼吁国家主管部门对造价鉴定机构发展中存在的违法问题尽早进行纠正，恢复政府的监管职能。如果任凭造价鉴定机构自由发展，造价鉴定机构不仅不能成为司法审判的“助手”，相反将会成为司法审判过程中的一大障碍。
