中国沿用了2000多年的郡县制，是这么一步步推广开来的。

郡县制

公元前221年，秦始皇统一全国后，丞相王绾等上奏：燕、齐、荆等地与京城相隔遥远，请封给诸王子，继续沿用周朝时的封建制，这一提议得到了几乎所有的大臣的支持，只有丞相李斯等人反对。但最后，秦始皇却采纳了李斯的建议，决定废封建，置郡县。

秦始皇

通过郡县以及县下面的乡和里，国家可以直接管理全国每一寸土地和每一个臣民。在这种制度下，每一个层级的负责人都是临时的，被雇佣的。所以无论是郡守，还是县令，都只是代理人，不是权力的所有者。

这样的制度，不但提高了行政效率，而且使国家的权利高度集中在中央，所以秦朝一旦开启郡县制，竟被后世沿用两千年之久。

但制度不是一蹴而就的，秦朝之所以大刀阔斧地废封建，置郡县，来自春秋战国时期的铺垫。接下来就看看，郡县制度是如何从春秋时期的星星之火，到战国时期的大面积采用，再到秦朝全国推广的。

先看春秋时期，郡县开始零星出现。

西周分封形势

西周时，因为地广人稀，交通不便，所以用封建城邦管理国家。当时，天子把京畿之外的土地分封给诸侯，诸侯把国都之外的土地分给大夫，大夫则继续向下将属于自己的土地分封给子弟和家臣。当时，地域上之存在国和野的差别，国指城，城外是郊，郊外是野。

所以西周是一个全面分权的社会，周天子直接管辖的地域范围只有王畿（都城附近）地区，诸侯国内的行政事务与天子无关。

春秋时，随着经济的发展，国人与野人的差别逐渐消失，国与野之间存在的对立，也变得越来越不明显。为了加强国君对地方的统治，郡县制开始出现。

春秋早期，《春秋》和《左传》中开始出现了许多国家设县的记录。比如，楚国先后将陈、蔡、邓、庸等小国灭掉后，就地置县，而且派官员去那里担任县的长官，但这些“县”跟后世所说的郡县含义有许多不同，比如不是国君的直属地，依旧具有明显的封建采邑性质，或者没有县内部的基层组织。

真正意义上的县出现在公元前514年。晋国的异姓大夫之间发生兼并，韩、赵、魏、知、范、中行氏等六家大夫，联手灭掉了祁氏与羊舌氏两家，然后将两家之地分成十个县，任命十个人为县大夫。

晋国大夫分封图

这时候的县，是在原属大夫的采邑基础上重新划定的，长官要有真才实学，要到县里亲自办公，很多公务要上报中央，这就与以往的采邑有本制的不同，跟后世的县已经非常相似。

而这时候关于郡的记载非常有限，只有《左传》中提到，公元前493年，晋国为激励将士们奋勇杀敌，许诺“克敌者，下大夫受郡”。我们只大体知道，郡起初设在诸侯国的边地，与设在繁华地区的县只是名称不同，两者也没有统属关系。

再看战国时期，诸侯国大面积设县，郡县统属关系开始出现。

战国时期，各主要诸侯国纷纷拓展疆域，但他们不愿意在新的疆域上采用分封制，担心自己耗费人力物力征服的土地又会变成别人的独立王国，这种局面也促成了郡县制的变革。所以，以秦、齐、楚、韩、赵、魏为首各国改革中，大都在中央集权体制下采取了县与郡的组织形式。

最详细的记载来自秦。

公元前375年，秦献公开始着手改造最基层的居民组织：将全国人口编为五家为伍，十家为什的单位。公元前350年，秦孝公任用商鞅进行变法。商鞅把小乡聚为县，在秦国内公设了四十一个县（一说三十一县），每一县的最高长官都由国君来任命。

商鞅

但秦以外的其他诸侯国，关于置县的记载不是很详细。但可以知道，各国置县一般遵循如下的原则：一，在农耕发达的地方置县；二，在都城周边置县；三，在战略要地置县。总之，设置县在各国已经非常普遍，秦灭六国前，可以确知的县已经有好几百个。

战国时期，郡下辖县的情况已经开始出现，这种情况一般出现在边地。有的是先设置了郡，但边地越来越繁荣，为了方便管理，就在郡下分设几个县。有的是先设置了几个县，后来因为军事上的需要，就在几个县上设郡来统管。这样就形成了郡统辖县的情况。

郡县都由国君直接控制，长官由国君任免，不能世袭。

但多数县还是独立的，地位和级别并不比郡低。但需要注意的是，在很多诸侯国内，国君给亲属和大夫的采邑依旧存在。总体来说，战国时封建和郡县是并行的。

再次是秦朝时期在全国推广，从三十六郡扩大到四十八郡。

秦始皇之所以采纳李斯的建议，是因为考虑到春秋战国的大乱正是源自周初的封建制。如果秦朝延续周制，那么必然还会有天下大乱的一天。

李斯

所以秦始皇甚至不留一片土地进行分封，将郡县制推行天下。他把全国分成三十六个郡，每郡设置郡守、郡尉、监御史等官职。这些郡的官员，都由中央朝廷直接任命，而且可以定期更换。为了与农业经济相吻合，秦朝郡的划分，一般以山川为界，郡的辖区与自然地理区域非常吻合。

除了最初设置的三十六郡，秦朝还陆续在新征服的地方设郡，也会在已经设置的郡中分出新的郡。到秦朝末年，已经有了四十八个郡。

秦代郡县制

秦朝郡县制的全面实行，标志着中央集权制国家的形成。后来秦朝灭亡，但郡县制却被历朝历代继承下来，沿用至今。

最后，汉初封建制有了短暂回潮。

秦朝二世而亡，让后来的不少人并不是很确信郡县制是优越的，以致秦灭亡后项羽和刘邦都不同程度地选择了分封制。

项羽占据九郡，自立为西楚霸王，并以楚义帝的名义将其余郡县划分成十八王国，分封给秦降将、旧六国贵族及灭秦有功的将领。

楚汉战争中，刘邦为了争取胜利，建立两等爵位制度赏赐功臣名将，功大者封王，功小者封侯。汉朝建立时，已经分封异姓功臣七人为王。后来刘邦为了巩固统治，开始剿灭和废除异姓诸侯王，改封刘姓为王。

汉初分封制和郡县制并存

但汉初的分封制跟周的不一样，其中加入了巩固中央集权的考虑，比如中央会向诸侯国派驻官员，试图由派驻的官员实际治理，借此来架空诸侯。但经历了七国之乱和汉朝几代君臣的讨论，最终确认封建制不利于中央集权，郡县制是必然选择。

尽管后世王朝不再称郡，而是改称州、府、道、省等，但基本原则和架构始终是秦汉模式。