春秋战国时期，诸侯列国弱肉强食，纷纷开疆辟土。随着领土的扩大，如何管理新占领土的问题于是接踵而至。第一种就是由诸侯国君委任官员来进行管理。第二种，就是指诸侯国军将新占领土或先收复的领土纷纷给了有才干的公室家族卿大夫，来作为他们的领地。韩非子精辟的说过分封制的的弊端是“大臣太重，封君太众，上逼主，下虐民”，因此实行法家思想治国的秦在对周朝分封制度进行深刻反思后，针对周朝分裂与动乱的教训而采用了郡县制。郡作为一级行政管理单位出现的时间比县稍晚。郡最初出现时大多分布在人口稀少的边远地区。
后来，随着边远地区人口规模的增长。郡下开始设县，县由此变成了郡管辖的下一级行政管理单位，由此形成了郡县制。其实，有不少人以为郡县制是秦始皇开创的，事实郡县制早在西周时期就已经形成雏形，周王室曾经派出官员直接管理或直接接受其管辖的王畿，当时这种地域被称作“县”。到了春秋战国时代，在战争驱动下占了上分的国家，大大扩张了自己的领土。为了统治新占的领土，一些诸侯国的国君便专门任命了统辖该领地的官员，县制由此产生。那么是谁先设置的，在春秋时首先是晋国和楚国，之后秦国和齐国在历史记载中也能看到有关于县的纪录，不过是有一点简单。我查了一些史学资料，不过不知道准确否？仅供参考。在《左传》中，关于县制的记录最早出现在公元前676年，也就是楚武王灭掉权国（今湖北当阳县），后在其故地设县，并派遣了斗缗前去管理。而且楚国不止一次设县，比如。公元前478年，楚惠王与子谷、叶公之间的一次对话。当时楚惠王向两人征求率军攻打陈国的将士人选。子谷推荐了两人分别是彭仲爽和申俘也，最后楚国灭掉了申国和息国，并将这两个国纳入楚国的两个县。
县制在晋国是什么时候出现的？根据左传的记载，县制在晋国出现于公元前635年以及不久后的公元前627年。也就是公元前六世纪中叶，晋国大部分领土已被纳入县制的管理体系之下，可以看出晋国比楚国要晚，晋国之所以在采行县制上晚于楚国，是因为晋国还深陷于宫廷内斗和君位继承的危机之中。直到晋献公以及后来的晋文公在位时，晋国的内政才稳定下来。除了这两个国家，秦，齐也是灭掉几个小国后建立了县制。可以从出土的叔夷铜钟上的《齐侯铭文》中知道，比如叔夷率军灭掉莱国后，齐灵公把300个县赏赐给了他。不过，上述国家采行的县制肯定有相当大的差异。也就是说霸主时期秦国的县制尚处于相当简单的水平，从叔夷青铜钟铭文中就可以看出，当时的县是非常小的。其实仔细分析各国县制都有差异，楚国这一点比任何国家都做得好。楚国的县制处于楚王的控制之下，拥有绝对的权威。而晋国的县，则大多由各级封建领主直接控制。所以虽然早出现县制，但和秦始皇心中郡县制还是有差距的，秦朝实行郡县制是为了加强对六国故地及边远地区的政治控制，秦朝实行的郡县制，奠定了中国地方政治行政体系的基础， 构建了两千多年中央集权封建王朝的基本框架。而郡县制支撑的“大一统”的思想一直深深地影响着后世。
