自熙宁六年秋七月始，天久不雨，全国大半地区干旱严重，许多庄稼颗粒无收。到熙宁七年三月仍无丝毫降雨征兆，赤地千里，不见青苗，而从各地涌入京城的流民倒是多了起来。
王安石见状也颇为忧虑，命开京城冬季收容无家可归的乞丐的官办福利院福田院供流民容身，并让开封府赈济灾民。但到中旬以后，流民日益暴增，远不是福田院所能容纳的了，流民分散在京城各处，沿街乞讨，甚至拦路争食，一时城中秩序大乱，观者无不摇头叹息。
王安石既忧流民苦状，又恐旧党之人借机将流民之灾责任归咎到变法党身上，日夜愁眉深锁，却又无计可施。王雱见状劝父亲道：“现京城之中流民满街，且还有成千上万人不断自城外涌来，福田院所能庇者不过千分之一。若听之任之，流民数量还要激增，不但会影响京城治安，还会落旧党以口实，将矛头指向我们，说这许多流民全是因变法不当才导致他们家破流亡的。故此父亲必须当机立断，着皇城司立即驱逐流窜街头的流民出京，以后严守城门，不许他们入城，以维持京城安定旧状。”
“不妥！流民因天灾颠沛流离已十分不幸，到京城就是想借皇恩维持生计，怎能连这点容身之地都不给他们？”王安石不愿采纳这个不甚人道的建议。
王雱坚持道：“父亲不可因妇人之仁而舍大义。若继续接纳流民，任由他们在京城作乱，此事势必成为旧党攻击我们的一大理由，届时父亲百口难辩，岂不坏了变法大计？如果皇上听信谗言，将流民责任视作父亲之过、变法之过，那我们多年变法以强国富民的心血就此断送，天下又回到以前萎靡旧况之下，那才是黎民之大不幸！”
王安石细思儿子的话，也觉得不无道理，况且目前也无别的办法，而流民之乱已是个迫在眉睫亟待解决的问题，百般无奈之下只得接受此建议。
熙宁七年三月二十日，皇城司开始出动禁军全面驱逐汴梁城中的外地流民。
三月二十六日，岐王赵颢奉太皇太后旨出城前往仁宗与英宗皇陵祭祀祈雨。回程路上见八方涌来流民络绎不绝，大多衣衫褴、面黄肌瘦，惟剩一把皮包骨罢了。拖儿携女步履蹒跚地缓缓移动，仿佛随时风一吹便会倒下。他们涌到城门外守城兵卒密密戒备，绝不放一人进去。赵颢与随从骑马行至城门外，那些兵卒才打开城门请他们入内。门外流民见状一拥而上，争相入门，兵卒连声喝止，见流民不理便挥枪相向。一时血色飞溅，才镇住了骚乱，但随即众人痛哭悲号之声四起，情景十分凄惨。
赵颢怒问守门兵卒道：“为何要动武伤害他们？”
兵卒忙辩解说：“殿下息怒！我们也是不得已而为之。皇城司早已下了命令，非但严禁流民入城，连以前入城的也要驱除出来呢。”
赵颢闻言策马入城，绕城驰了一周，果然见城中禁军密布，骑在马上挥着皮鞭四处搜寻追逐流民，流民或奔走躲避，或哭闹哀求，或愤怒咒骂，满城喧哗纷乱。行至汴梁城左侧的安上门内，但见几骑禁军押解着一群流民向门外走去，这些流民多为老弱妇孺，有些满面泪痕，有些神情呆滞，行动迟缓滞涩地慢慢走着。其中一位瘦弱的妇人本就走得踉踉跄跄，想是终于支撑不住，身一斜便倒在了地上。立即就有一禁军驱马过去，一皮鞭挥落在她的身上，随着一声清脆的响声，妇人背上衣服飞绽，皮肤裂开，一道血痕触目惊心。但她根本无力起来，仍在地上一动不动。流民中原本走在这妇人身边的一个瘦骨伶仃蓬头垢面的小女孩立即哭叫着伏在了她的身上。禁军一边呵斥一边又提起了鞭子，那小女孩拼命摇着妇人直叫娘，一时无法继续行走，而那鞭子却毫不留情地扬起马上要挥了下来……
“住手！”两个声音从不同的方向响起，都满含着怒气。
那禁军闻言愣住，左右看了看，见一边站了一个着黑色博带朝服的官吏，而另一边是位骑马的年轻……王爷！——他认出了赵颢的王爷服色。立即下马跪拜。
赵颢蹙眉斥道：“她们都是贫弱妇孺，你们身为京城禁军竟毫无仁德之心，如此残暴对待良民该当何罪？”
禁军解释道：“殿下恕罪。我们也是奉命行事，上面要求得紧，要我们在几天内驱逐完所有流民。我们若行动迟了些便完不成任务，所以才出手强硬。”
又是奉命行事。颢无奈叹息。令随从将自己所带所有钱尽数取出分给这群流民。
那着黑色博带朝服的官吏已把倒地的妇人扶起。一行人接过颢赏的钱，流着泪千恩万谢地走了——仍然是朝城门外走去。
那官吏向颢的随从问了他身份，便过来施礼。他看上去年约三十左右，面目端正，行动举止不卑不亢而又十分识礼。
颢见他刚才也义愤填膺地怒斥挥鞭的禁军，心生好感，便和言问道：“你是何人？”
他回答道：“卑职名叫郑侠，任监安上门之职。”
颢微笑道：“幸会。适才你喝止禁军，又亲自扶助流民，仁爱之心由此可见。现今京城中似你这般正直而爱民的官吏已不多了。”
郑侠道：“惭愧。卑职只是个守城门的小官吏，能为百姓苍生所做之事实在有限。久闻岐王殿下贤名，今日一见果真如此，救助陌生流民并慷慨解囊之事足以证明殿下之贤。”
颢叹道：“我今日所见想必只是千万桩苦情其中之一罢了，能从鞭子下救得一人，然而终究无法救尽天下流民。”
郑侠闻言大胆抬头直视赵颢，片刻问道：“殿下当真想救尽天下流民？”
颢颔首道：“那是自然。”
郑侠目露喜色，道：“请殿下稍候片刻，我去去就来。”
言罢转身回城楼，须臾携一卷轴奔了回来。又从袖中取出一奏疏，双手将卷轴与奏疏举过顶呈给颢道：“此图是我这两日连夜所画的流民苦情惨状，请殿下务必将此图与奏疏直呈皇上以供御览。若皇上能从我此图中得见天下忧苦，并设法一解百姓苦难，那殿下便是救尽天下流民了。”
郑侠是福建福清人，时年三十三岁。他自小熟读儒家经书，少年时便登了进士第，曾任过光州司法参军之职。王安石也十分欣赏他的才华，多次嘉奖鼓励，郑侠感激，视王安石为知己。秩满之后被王安石调入京城留在身边供职，经常得与宰相直接议论国事研讨学术。他对王安石的人格、学识、胆略非常景仰，但却不是完全赞同他所行之政策法令。有一次王安石问他对新法的意见，他直言道：“青苗、免役、保甲、市易等法与在边境用兵一事，似乎不能算是善政。”王安石因爱其才也不以为忤。熙宁二年二月，王安石就欲调他入“制置三司条例司”参加组织变法工作，他以“不谙青苗、免役诸法”为由推辞不就。熙宁六年四月，王安石提举经义局修《三经新义》，又想调他入局协助修撰，他再次以“读书无几，不足以辱检讨”为由谢绝。王安石不免失望，本来想提拔他为检讨，既然他如此不肯依附新党，便只让他做了个守门小吏监安上门。
今年他在城楼之上天天得见流民凄惨之状，于心难安忧思反复。心想此景正是自己当初不看好的青苗、免役等法积弊借天灾之势而爆发，导致流民颠沛流离，有家难安，有身难保，如今流落到京城也不得容身之处，每日在禁军鞭子下躲避奔走，甚至还有死者横尸于路。种种惨状郁结心头，终于提笔将流民此景逐一画出，命名为《流民图》，并写一奏疏，意在直呈皇帝，弹劾新法。
其间他不是没想过此举过于危险，稍有不慎便会惹祸上身人头落地。另外，他弹劾新法，等于是与自己昔日视若恩师的宰相王安石作对，他不担心王安石盛怒下的报复，只害怕看到他见自己“忘恩负义”行为之后失望的眼神。但是，自己亲眼目睹的流民的痛苦促使着他继续下笔作画写奏疏，他决定将自己的生命为赌注，豪赌一把天下祸福。
在奏疏的最后，他写道：“陛下观臣之图，行臣之言，十日不雨，即乞斩臣宣德门外，以正欺君之罪。”
官吏呈给皇帝的上疏照例是要执政大臣先检查的，所以不能按以往程序上书。准备好卷轴和奏疏后，郑侠想直接呈送给皇帝。无奈他官职低微，不可直接进宫面圣。后来他前往中书门下侧门，出钱欲请相识者设法直呈皇帝，但那人不敢答应，以“阁门上呈文书，均需执政过目”拒绝了他。于是他日夜守着图画与奏疏，却不知如何才能让皇帝见到，幸而如今遇见了岐王赵颢，他是皇帝的胞弟，自然可以托之以此事了。
赵颢接过他所呈之物，展开卷轴一看，大感震惊。随后长叹一声，对郑侠道：“请放心，我绝对不会负君所托。”
这几日，福宁殿中的皇帝赵顼也一直在为天旱不雨流民入京之事忧心忡忡、起坐不宁，终日在宫中长吁短叹，在周围宫人疑神疑鬼式的窃窃私语中，他隐约听到“天变”一词被反反复复地提起。
他本来是不信什么鬼神的，不认为天气变化之事跟他所行的法令政策紧密相关，旱灾水涝是常有的事，不足以成为施政失道而遭天谴的借口，上次久雨不晴旧党中人将责任归咎于变法，不是被王安石成功化解了么？这次旱灾，应该也是不可避免的自然灾害，跟新法的实施无关。
可是，如今久晴不雨的时间未免也拖得太长了，整整十个月，确实百年罕见。
难道果真是天意示警？难道是他果真做错了什么么？他不禁开始怀疑，但是，就算是如此，为何不将惩罚施在他一人身上而要损及天下苍生？如果这真是天意，未免也太严酷了些。
终于，他决定向传说中的天意垂下他高贵的、骄傲的、天子的头，以谦卑自罚的方式来祈求上天的怜悯，与……原谅，如果他做错了什么的话。说是临时抱佛脚也好，病急乱投医也罢，他反正是不想再束手无策地干等着天降甘霖了，自己能做点什么总是好的，无论是否有效，只要能减轻一点心中剧烈的焦灼感也是好的。
他召来翰林学士承旨韩维，对他说：“现今十月不雨，朕夙夜焦劳，十分忧虑。卿传朕谕：从今日起，朕依古制‘减膳’、‘避殿’自罚，以挽回天心。”
韩维跪下谏道：“陛下忧悯天灾，损膳避殿，这是君王所行的普通善事，恐怕不足以应天变。《书》曰：‘惟先格王，正厥事。’臣斗胆，愿陛下痛自责己，正视自己过错，下诏广求言路，令天下人有言直谏，以开壅蔽。”
赵顼惊道：“你是让朕在天下人面前承认自己施政有错？”
韩维郑重再次叩首，道：“臣听闻近日各地县内负责收取青苗钱的官吏督索银钱过急，往往对借债者鞭鞑取足，甚至逼迫他们伐桑为薪以易钱货。百姓旱灾之际重罹此苦自然不堪忍受，以至流离失所。那保甲法也的确影响农民的生计，使他们为练兵而失去了做事谋生的时间。陛下出兵招纳西蕃本是好事，然而对此荒夷之地匮财太甚，朝廷处之不疑，行之甚锐。至于均输、市易等法则与民众争利，导致民怨四起。痛自责己，诏求直言，乃历代明君英明睿智之举。现逢天灾，人心惶惶，望陛下能适时下诏自责，以和人情，安抚万民，以平非议之声。”
赵顼默然半晌，最后叹道：“卿之建议不无道理，那就烦卿为朕起草一篇《罪己诏》罢。”
三月二十八日午时正点，赵顼在福宁殿御堂召见朝廷重臣，同平章事王安石、枢密副使吴充、副宰相参知政事冯京均已早早到来，原枢密使文彦博在去年猛烈攻击王安石设市易司营利，认为读书人本来就不应该重商言利，何况是国家设置贸易机构与普通小民争利，“衣冠之家罔利于市，缙绅清议尚所不容。岂有堂堂大国，皇皇求利？”王安石遂与韩绛联手排挤他，又置审官四院夺其军权。文彦博愤然自请外调，最后以守司徒兼侍中、河东节度使、判阳河。赵顼命陈升之继任枢密使，陈此时也一并前来，守候在内。
赵顼穿日常便袍入座，头上也没加皇冠，仅以丝巾束发，神色也疲惫而略显憔悴，没了往昔一贯的天子霸气。独坐良久，才一手支在面前案上抚额，一手缓缓地、犹豫地捡起桌上诏书，以极其沉郁的语气亲自念道：“朕涉道日浅，暗于政治，政失阙中，以干阴阳之和，乃自冬迄今，旱馑为虐，四海之内，被灾者广。间诏有司，损常膳，进正殿，冀以塞责消变，历日滋久，未蒙休应。嗷嗷下民，大命近止，中夜以兴，震悸靡宁，永唯其咎，未知攸出。意者朕之听纳不得其理与？讼狱非其情与？赋敛失其节与？忠谋谠言囿于上闻，而阿谀壅蔽以成其私者众与？何嘉气之不久效也？应中外文武臣僚，并许实封直言朝政阙失，朕将亲览，求考其当，以辅政理。三事大夫，其务悉心交儆，成朕志焉！”
听完诏书王安石面色铁青一脸凝重，而其余几位重臣则面面相觑，继而垂首视地，大气都不敢出一声。
赵顼苦笑一下，抛开诏书，看着王安石问道：“介甫先生以为如何？”
王安石再拜，随后抬首问道：“臣请问陛下，此诏何名？”
赵顼道：“罪己诏，亦可称为广求直言诏。”
王安石慨然再问：“陛下何罪之有，为何要下诏罪己？何为广求直言？难道陛下一向听的不是直言么？”
赵顼一愣，顿时无言以对。
吴充见气氛尴尬，便出来为皇帝解围道：“而今天变，陛下是忧悯灾伤黎庶，才痛自责己，希望上天能体谅陛下爱民之心，尽快普降甘霖以解旱情。”
王安石怒视吴充道：“天变不过是一般庸人危言耸听之说，水旱是随时有可能发生的自然现象，连上古明君尧汤统治时期都无法避免，既非天神示警，亦与人事无涉。”再转视赵顼道：“陛下即位以来，累年丰稔，虽然至今十月不雨，但应无大害，雨是迟早要下的，我们现在所应该做的是继续做好新法实施工作，陛下不可听信小人迷信离间之言而对新法生疑，新法现已初见成效，万万不可在如今阶段动摇其根基。”
赵顼蹙然道：“朕听闻今青苗钱、免役钱、市易司取的免行钱均太重，百姓不堪其苦而相关官吏威逼日盛，导致人情恣怨，自近臣以及后族，无不说是弊政。朕想大概是修善人事的时候了。”
参知政事冯京此刻应声道：“臣亦闻民间对此颇有怨声。”冯京是一开始就反对变法的老臣富弼之女婿，在旧党名臣相继归隐或外放后被赵顼任为副相，是旧党在执政机构中的一大代表，不满变法者纷纷依附于他。
他话音未落王安石即愤然驳斥：“士大夫不得逞志，所以訾议新法。冯京独闻怨言，不知是从何处民间听来？大概是被青苗法、市易法夺了他们盘剥百姓之利的近臣、后族的民间听来的罢？臣在平民之中亦有耳目，为什么未曾从他们口中闻知怨声呢？”
赵顼立即止之道：“卿此言太过。”他知道王安石将矛头指向近臣与后族倒也并非无理取闹，这几日联名弹劾市易司提举吕嘉问“市易违法”的便正是家中有经营市易司贸易货物的宗室王公与近臣后族，他们正是因市易司的设置而利益受损最重的一部分人。但听见王安石如此肆无忌惮地在他面前公然抨击自己身边人，未免大为不悦。
王安石再向赵顼奏道：“臣亦以为如今的确应该修善人事，变更二府、三司、谏院、御史台官吏，以适时之人才替代才不逮时者，以利变法大业得竞其功。”
赵顼不动声色地问他：“那依卿之见，朕该选用哪些人呢？”
王安石回答：“臣以为市易司提举吕嘉问、御史中丞邓绾、监察御史里行舒亶，同判大常寺李定等人，均可委以重任。”
全是对他唯命是从的新党中人。赵顼暗想，这未免太过分了，朕说要修善人事就是觉得新党气焰太炽、行事太嚣张，故而欲起用一批旧党以抑制制约，避免他们率性而为造成的不良局面。如今他倒顺着朕的话爬上来，公然要求朕全部起用新党，人多称其专横，在朕面前尚且如此，可见旧党人对他的评价未必全是诬蔑之词。
那怒火便难以遏制地从心底蔓延上来。赵顼冷冷对他一向言听计从的宰相说：“修善人事之事日后再议。待朕将广求直言诏颁布下去，收取各地谏书阅后再决定如何去做。”
王安石了然，这道诏书其实代表的是赵顼对他信任态度的动摇，是他第一次完全站在旧党立场上对他的新政进行的全面的怀疑，所谓“广求直言”，是他有意识地要使“异论相搅”，不再视新法思想为唯一准则。
心若遭重击，忍不住目泛泪光。他再度跪下，叩首，再拜，坚定明白地对赵顼重申他的新政精神：“陛下，天变不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤呀！”
赵顼一时讶然：想不到他终于亲口把这“三不足”精神说了出来！
王安石参与执政后不久，便在外表达过这“三不足”的意思，司马光、范镇、陈荐等旧党便借考试馆职人员的机会把这三句话列为考题，并以“愿闻所以辩之”为试题结语，让考生作文反驳。当他们把试题呈给赵顼批准的时候，赵顼惊异不已，说朝中绝对无人敢如此说，批示另出试题。后来他亲自试探王安石，问他是否听过这样的话，王安石虽答“不闻”，但却立即详细解释“祖宗不足法，流俗之言不足恤”的道理，认为此言有理，绝非谬论。至于“天变不足畏”，他当时虽未明说是正确的，但后来的言行也证明了这确实也是他信奉的箴言。而今在面对着“天变”的威胁、“流俗之言”的重生和皇帝对新法新政的怀疑之时，他终于亲口向皇帝以此话再度表明了他的态度和坚持新法到底的决心。
赵顼看着他因多年忧于国事而皱纹渐增的苍老的脸、日显衰疲的身躯和满盈忧虑但仍流露出一贯坚定信念的目光，慢慢陷入一种类似感动的情绪之中。这个人是他一直信任的重臣，当然，也是忠臣，是良师，也是益友。多年来，他们携手共进，意欲改变国家贫病交加的局面，中兴父辈传给他的大宋江山，现今变法初见成效，王安石功不可没。但是，他的思想太为新锐，说的话过于惊世骇俗，有时连顼自己听了都心惊胆战，不知是否该全然听从。就比如这几句……顼徐徐咀嚼着这惊世三言：天变不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤。唉，是否该相信呢？是否该听他的话，不顾天变、不顾祖宗法度及别人的反对之言继续信任他、支持他呢？
