过去一年，国家相关部门在全国范围内大力推广PPP模式，各地纷纷上马PPP项目，这些项目大多属于狭义PPP的范畴，即采用政府与私人资本组成特殊目的公司(SPV)的方式。虽然，近日出台的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金76号文)规定关于PPP合作不应作狭义理解，合资设立SPV公司不是必须的;同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)关于推广使用PPP合作模式的条文也明确独资或合资均可，取决于双方如何约定;但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目，很多地方政府出于合规性的考虑，倾向于采用合资公司的形式也不难理解。
在具体的PPP项目实践中，政府常常会指定一家单位与选定的社会投资人成立合资公司，合资公司的股权结构也是五花八门。在新一轮PPP热潮中，如何合理设计合资公司股权结构、实现既能监管社会投资人又能约束政府职权的目的，也是近期热议的话题。笔者认为在设计股权结构时，对于政府是否持股应考虑以下4个方面的因素。
监管环境的情况
根据目前PPP政策的导向，政府持有项目公司股份，有些部门转变为运营者参与到项目实施中，这就能在项目过程中有效地约束社会资本的行为。同时，政府承担一定责任，减少社会资本在运作项目过程中的压力。以前的PPP项目中大多是社会资本成立项目公司独立运作项目，政府负责监管，虽然达到了简政、提高办事效率的目的，但是双方扯皮的现象也比较多，如投资人抱怨地方政府不及时付费，有的社会资本存在不诚信问题等。
当前，PPP模式推广已成为国家战略，各部委正致力于推进相关政策的制定，构建一个全面系统的PPP法律体系，指导并促进市场环境的健康、有效发展。如果问题都能通过不断出台的政策逐步解决，政府对内、对外的监管环境优化了，市场化的进程完善了，那么政府是否持股更多的是资金筹措能力的问题，而不是政策和法律等监管层面的问题了。
在实践操作中，不少PPP项目会采用政府持股的方式，但是否控股则需要对项目所处环境进行综合考量。
第一是政府债务压力的问题。地方政府债务普遍存在，且有愈演愈烈的趋势，在新的PPP项目需要投入资本金时不得不考虑这个问题。因此，政府在资金合理配置的前提下，根据具体项目的投资接受能力来选择，资金充裕的可控股，资金不足则以参股方式为宜。
第二还是监管的问题。公用事业领域本就是政府职责的一部分，政府应在政策制定、管理控制、规范市场行为等方面发挥作用，让社会资本更多地发挥其技术和运营优势，才有利于企业发挥专长，提供更好的服务，实现资源更优化的配置。
行业对社会资本的特殊限制
如果查阅亚洲开发银行编制的《公私合作(PPP)手册》会发现，全球范围内采用PPP模式的项目几乎覆盖所有的基础设施行业和新城开发项目。而我国《外商投资产业指导目录》(2015年修订)中规定，有些可采用PPP模式的行业必须中方控股，比如电网的建设、经营;城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营;铁路旅客运输公司;增值电信业务(外资比例不超过50%)，基础电信业务(外资比例不超过49%)等。随着越来越多的国外投资者关注并进入我国的基础设施行业，在特定行业的具体项目中，如果引入的是国际资本，出于合规性要求应考虑政府控股。
市场的接受程度
出于对市场竞争状况的考虑，如果资本市场对于政府控股的方式不能接受，或者说投资人竞争不够充分，那么PPP项目实施效果可能就不够理想，对于政府来说项目条件的设定就要更谨慎。
西北地区某城市污泥处理PPP项目，当地政府的财政实力完全能够满足项目公司控股的要求，同时考虑污泥处理行业在国内尚处于起步阶段，政府控股更有利于加强对社会资本的监管，即使不控股，在合资公司中对于违反公共安全和公共利益的事项也享有一票否决权。但从招商情况看，该种模式还是使一部分社会投资人望而却步。从这个项目看，影响社会资本积极性的主要因素包括：
一是公私双方对于项目的侧重点不同，社会资本具有逐利性，不能控股意味着难以合并财务报表;而政府更多地考虑公共利益，这种矛盾将长期存在于PPP模式发展的进程中。二是如果出现扯皮和纠纷，本身就处在弱势的社会资本没有决策权，在利益方面得不到保障。三是政府能否在PPP项目中把自己和社会投资主体放在平等地位，尊重市场化的合作方式，不能随意违约和通过行政手段去干预社会资本的合理利益。
综上所述，在PPP项目中，对于合资公司的股权结构设计并没有普适性的法则，各地政府需综合考量当地监管环境、筹集资金能力、投资人市场的接受程度以及具体项目所在行业特点等众多因素，做出合理的结构设计和权利义务安排。
