当前我国的行政区划体制具有很强的资源配置功能，调整行政区划可以成为地方政府实现自身短期利益诉求的一个工具。

行政区划改革的本质是通过对行政区范围、级别、政府驻地、隶属关系等的调整来重构政府间关系。因此，行政区划调整实质上反映的是央地关系以及各级政府上下级关系的变动，与国家结构有着密切的关联。

我国在国家结构方面有两个显著特征：

一是单一制。这决定了我国中央与地方关系是一种上下级关系或领导与被领导关系，地方政府权力源自中央政府的授权。

二个是中央集权体制。中国作为大一统国家，有着长达两千余年的中央集权体制传统，并一直延续至今。新中国成立后，受苏联城市制度的影响，我国依据计划经济等级体系相应建立了完整的城市等级体系，将市制纳入国家计划，实行严格的城乡分治，市制及其管理体制成为高度集中的政治经济体制的一部分。

在单一制中央集权体制环境下，自上而下的权力运行向度引发了向下汲取资源的强烈动力，这构成了利用行政区划来配置资源的原始动因。

在中国，政治权力的重构能够通过行政区划调整得以实现。通过对行政区附属的职位、人事、权力等的配置，实现对地方的绝对控制，即行政区划带有强烈的资源属性，是空间、组织、权力、政策等资源的综合体。我国实行土地公有制度，行政区划调整会改变土地的所有权归属，直接影响地方政府的建设用地指标和土地收益，进而对一个地方的发展空间产生深远影响。

不同类型的政区其组织机构有一定的差异，如县下属的组织机构具有较强的独立性，而市辖区下属的多为服务型职能部门，其工商、环保等机构一般由地级市派出，实行垂直管理。当前我国等级或类型不同的政区具有差异性的行政权力，政区隶属关系变化会影响地区的权力层级，政区类型不同会影响官员的行政等级，不同的政区层级或政区类型会有不同的审批权限。此外，不同类别、层级的政区享有差异性政策供给

在改革开放以前，我国属于严格的计划经济体制，府际关系主要体现在纵向权力的配置上，中央是唯一的经济利益主体，地方政府从属于中央政府，建立了“大而全”的巨型国有企业，实行“条条”高度集中管理的经济模式，并通过行政干预实现对地方经济控制，行政区之间横向联系较少。经济权力的下放让地方政府有了更加明确的利益诉求，在“以经济建设为中心”的指导下，经济绩效考核与官员晋升密切相关，各级行政区的经济功能突出，由于城市土地公有制与国有企业地方化，财政分权的实施助推地方政府在利益最大化的动机下，开始通过控制城市土地供应、发展地方国企、干预经济要素流动、保护地方市场等方式，阻碍统一市场的形成，构建功能完整、产业类型齐全且封闭运行的“行政区经济”体系。

“行政区经济”的形成在一定程度上诱导地方政府通过行政区划调整而不是地区间横向跨界合作解决跨区域的公共事务或资源流动阻碍问题。

市场经济体制的逐步深化一方面使民营企业成为最具活力的市场力量，其天然具有冲破行政区划进行跨地域生产、销售与投资的内在动力，在一定程度上打破了地方国企主导经济的既有格局，产生了经济活动范围与地方政府行政管理范围在空间上的不一致问题。地方政府为了维护自身利益，热衷于调整行政区划，推动兼并重组，特别是扩大城市型政区的管辖范围，试图把市场化产生的效益在行政区经济的框架中内在化，这在某种程度上给予了频繁调整行政区划的动力。

另一方面，中国近 40年来经历了快速的城镇化，催生了行政区划调整如撤县 （市） 设区、撤县设市以及撤乡设镇的需求，在城市迅速扩张过程中郊区农业用地被逐步改造为城市建设用地。当这类行政区划调整的需求在某种约束条件下不能满足时，地方政府通过设立各类开发区、高新区、城市发展新区等柔性空间重构的方式，以满足发展地方经济的需要，这不可避免导致了行政区与功能区关系复杂化。市场经济的逐步建立要求政府职能重心由发展经济转向提供公共服务，然而地方政府深度参与市场经济活动，形成了自身利益诉求，并通过行政区划调整巩固这种利益需求。

这种通过行政区划的调整来实现经济诉求的行为，也使得行政区划改革不断陷入“内卷化”的困境。

以常州武进为例。

武进自 1983年来一直是常州市代管的一个县，1995年成为县级市。由于存在与常州市县同城、主导产业同构、基础设施重复建设以及常州市区狭小等问题[45]，为推进常州与武进两地实施统一的城市规划、建设和管理，2002 年国务院批准了武进撤市设区，整体并入常州市。

然而，撤市设区并没有解决常州与武进之间存在的管理、 规划与产业同构等问题，只不过是将外部边界内部化，以新的形式、在新的空间地域和领域逐步生成行政区经济运行逻辑。由于常州属于地级市，行政级别高于武进，在加上中央对区域协调发展的要求，因此虽然作为全国十强县 的武进本来就对撤市设区存在意见，对常州的认同度相对较低，从群众到政府都对这次行政区划调整存在抵触情绪，但在统治—臣服二元环境之中，武进不能公开反抗撤市设区的上位决策，只能退而求其次，争取附加在县级市的各项资源配置权限。

因此，武进只是从空间上并入了 常州市，但其县级市的各项职权却得到了保留，这为此后两地延续行政区经济逻辑埋下了隐患，加上武进本身财力相对雄厚，自成体系且并不依赖常州，两地的隐性边界逐渐生成。在撤市设区近 20年后，常州与武进依然在政府管理、公共服务、产业经济等诸多领域貌合神离。根据我国法律规定，区是地级市的派出机构，受地级市领导并执行其政策，但实际上常州市与武进区相当于两套独立的政府机构与组织架构。两地存在相互独立的两个燃气与自来水供应系统、两个广播电视台与有线电视、两份日报 （常州日报与武进日报） 以及相对独立的规划、教育、公安、财税等系统，武进规划分局在常州市规划局内单列，常州与武进区教育系统分离，理论上学生不能在对方辖区上学， 公安系统长期独立 （两套 110），市区两套财政系统，导致 两地医保、社保等不接轨。

事实上，这类市与区之间的矛盾冲突并非特例，同样的困境也出现在撤县设区后的南京市与江宁区复杂的政府机构冲突之中，即使南京与江宁两地通过撤县设区完成了空间整合，但管理体制、公共服务、规划建设等领域的运作逻辑依然很难改变，新的边界隐然产生并持续存在。

以上观点来自匡贞胜、虞阳论文《中国行政区划改革的内卷化风险及其生成机制》