需要说一句,多种类别甚至多部门管理的现状,自然利弊皆有。吕忠梅的建议文本中,对既有保护区的问题,归纳为四种,第一点说“部门、地区博弈激烈,多头管理”,第二点又说“保护地类型、规模与数量较少”,其实,这种矛盾之所以难以解决,并不完全是吕忠梅所说“自然保护地建设缺乏法治保障的必然后果”,中国的自然保护地,至少在作为绝对主体的自然保护区层面,算是有法可依,即《中华人民共和国自然保护区条例》。问题其实是,因为各种原因,法规无法得到严格遵守。这与既有的管理体制,倒也不能说无关。
这种情况,自然非常不利于自然保护区管理体制的进一步理顺。《中华人民共和国自然保护区条例》颁布二十余年,都没有“升级”为《自然保护区法》。比“自然保护区法”范围更大的“自然保护地”法,就更难推进了。
此次自然保护地管理体制与机构的改革,要“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制,建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。”要而言之,一是“易名”,二是“强权”。很多原来的自然保护区更名扩建,国家公园将成为中国自然保护地的主体,并将管理权向上收,由原来的国家林业局整合其他部门自然保护地管理职能,新组建“国家林业和草原局”。
如此一来,国家林业局虽然没有保留原来的副部级局,被划入自然资源部管理,原本多年一直没能实现的自然保护地(区)统一管理却成真。主要管理人员,大部分都是来自原来的林业部门。只是原来的自然保护区,很多变成“国家公园”了而已。
但是,到目前为止,新体制还有很多需要理顺的老问题和新问题,比如在国家公园体制下,原有的多种保护地是何种定位,不同地方的人事体制如何保持持续性。新体制还需要相当长时期磨合,需要验证,也需要创新,包括鼓励地方各自探索的可能性。
在新管理机制尚未稳定、清晰的状况下,即便是《国家公园法》,短期内立法时机是否成熟,都是一个问号,更别说《自然保护地法》了。当然,只要国家公园为主的新体制能顺利推进,那么在未来,《自然保护地法》或类似法律立法,也是水到渠成的事。