第二章 刑事诉讼中的“过度起诉”现象评析

所谓“过度起诉”现象,即公诉机关在一些案件的事实认定、法律适用等方面存在明显的无充分证据支撑的“就高不就低”提起公诉的情形。具体来说,主要表现为以下几种情形:第一,事实认定方面,如起诉的部分事实仅有被告人供述无其他证据印证,从而明显违背立法规定的口供补强规则而无法认定起诉的该部分事实,又如起诉的部分事实仅有一份证据证明,从而违背了实践中的孤证不定案规则而无法认定起诉的该部分事实

;第二,一罪与数罪、轻罪与重罪的选择方面,如根据法律规定或者在案证据应该认定较轻罪名,但却选择起诉相关的较重罪名,结果造成较重的罪名无法认定

;第三,罪与非罪的认定方面,主要表现为打击面过宽,对于情节显著轻微不应按照犯罪处理的情形仍然提起公诉

一、刑事诉讼中的“过度起诉”现象实证考察

(一)证据不足的过度起诉

一是部分犯罪数额明显无法认定的情形。部分犯罪数额无法认定的原因是违反了口供补强规则的规定,而部分案件的部分犯罪数额无法认定则是因为违反了“孤证不能定案”的原则。

二是部分罪名明显无法认定的情形。

二)轻罪重罪的过度起诉本案发生在“打黑除恶”这一特殊时期,对于公诉机关的过度起诉,法院拒绝“照单全收”并作出认定。除此之外,司法实践中,对于一些容留、介绍卖淫犯罪,公诉机关往往会动辄以组织卖淫罪起诉。

三)情节轻微的过度起诉而,

根据最高人民检察院的工作报告,不起诉适用率的整体偏低

二、刑事诉讼中的“过度起诉”现象成因探析

(一)检察官在观念上有过于强烈的追诉倾向

一般来说,作为整体的检察院往往强调打击犯罪,特别是对于严重暴力犯罪和一些妨害民生的案件,检察机关每年向人大及其常委会汇报工作时都要通报,并以此作为检察机关的工作业绩,如这一理念影响下,作为个体的检察官,包括承办案件的检察官及其领导,往往也会强调对犯罪的打击,实践中考虑最多的往往是如何有效且严厉地打击犯罪。

另外,受诉讼理念和诉讼角色的影响,检察官潜意识里有一种强烈的追诉倾向,认为对存疑事实不起诉或者以较轻罪名起诉是对犯罪的放纵,

二)检察官现实中面临巨大的外部压力

三)绩效考评指标对检察官的具体引导

这种情况,正如有学者所言,检察机关内部的考绩制度强化了执法偏向。具体来说:

我国检察机关虽然属于司法机关,但其内部管理基本采用行政管理方式,包括运用自上而下的行政性考绩制度。无论是检察院,还是检察官,均纳入统一的考绩体系,进行“数目字上的管理”。这种考绩制度的主要特点之一是,肯定和鼓励“积极行为”、否定和限制“消极行为”。

(四)部分检察官能力不足且责任心不强

三、刑事诉讼中的“过度起诉”现象利弊分析

客观地说,“过度起诉”现象的存在有一定的合理性,因为案件证据情况随着诉讼程序的推进有可能发生变化,原本证据不充分的情况随着诉讼程序的推进有可能发生变化同时,“过度起诉”现象的存在也有诸多弊端。具体分析如下:

(一)“过度起诉”现象的相对合理性

第一,起诉后仍然可以收集证据,案件的证据情况可能会发生变化从而达到法律的要求。一方面,在案件移送法院后,检察机关仍然可以自己或者让侦查机关补充收集相关的证据材料;另一方面,法官对案卷材料进行审查后,也可能会建议检察机关补充侦查

第二,实践中存在重打击犯罪的观念,不放纵犯罪是自然选择一方面,社会民众有从重从快打击犯罪的需要,公诉机关在起诉时适当考虑民意有其必要性;另一方面,公诉人承担打击犯罪的任务,“过度起诉”在很多情况下符合社会公众对检察官角色的预期。

第三,安抚被害人,通过公诉策略缓解矛盾。检察机关通过“过度起诉”的公诉策略能够缓解矛盾,一方面,由于法院的角色定位与检察机关不同,法院作出的较轻处理可能会遇到更少的质疑;另一方面,由于法院判决距离案发时间较长,被害人和社会公众的反应渐趋理性,法院作出较轻处理面临的压力可能会相对小一些。

第四,避免漏诉以及追诉给被告人带来的不利影响。

(二)“过度起诉”现象的弊端与不足

第一,不利于对被告人的权利保障,加重了被告人的诉讼负担。

第二,不利于审判阶段的诉讼分流,影响诉讼效率。

第三,不利于公诉质量的提升,有损公诉机关的客观公正形象

第四,增加了被追诉人被采取较重强制措施的危险,进而增加被告人遭受较重处罚的危险,造成案件事实认定的部分错误或者罪名认定的不当。

四、回顾与展望

一)回顾

过度起诉”现象的存在具有一定的现实合理性,可能在很长一段时间内都不会消失,如对于部分案件事实存疑或者罪名轻重存疑的案件,检察机关在综合考虑将来可能的补充侦查(或者调查)取证等情况后,仍然会选择起诉该部分事实或者较重罪名。当然,我们也必须正视“过度起诉”现象存在的弊端,对于明显的违背口供补强规则或“孤证不能定案”规则的情形,应当予以杜绝,对于情节轻微不需要提起公诉的案件,提起公诉时应当慎重,如果没有重要理由最好不要提起公诉句话说,对于“过度起诉”现象的治理,要根据不同的类型,选择不同的应对策略。

笔者认为,法官独立公正司法和检察官坚持客观公正义务是解决问题的突破口。法官独立公正司法,意味着对于公诉机关起诉的案件作出客观公正的判决,在全案证据不足的情况下勇敢地判决无罪,在事实证据不足的情况下,对于证据不足的部分坚决不认定,从而产生一种“倒逼”作用,即通过法官独立公正司法迫使检察机关客观公正地办理案件。然而,由于“过度起诉”现象涉及的案件类型较多,法院判决所能产生的“倒逼”作用有限,如对于部分犯罪情节轻微的案件,法官在审理后最多只能宣告定罪但免予刑事处罚。因此,彻底杜绝“过度起诉”现象还需要检察官坚持最低限度的客观公正义务

二)展望

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了一系列改革措施。其中,推进以审判为中心的诉讼制度改革和完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度这两项改革与“过度起诉”现象的治理关系密

2016年7月20日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(以下简称《审判中心改革意见》),其中既有对现行法律规定的进一步强调,也有对现有程序法制度和相关工作机制的完善要求

2018年修正《刑事诉讼法》时确立了认罪认罚从宽制度。 2019年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》,对于认罪认罚从宽制度的实施问题予以规定