关于加强海外中国公民和法人
合法权益保障的对策与思考
2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。2021年12月6日，习近平总书记在建设中国特色社会主义法治体系第三十五次集体学习时强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加强涉外领域立法，推动我国法域外适用的法律体系建设。“走出去”战略实施后，我国公民大规模出境旅游、经商、留学、务工等活动成为一种常态。从近些年我国公民出入境数据和海外安全现状分析来看，海外公民和法人面临的安全风险随着频繁的跨国活动与日俱增，海外合法权益保护需求更为紧迫。但我国法律保障不到位、政府部门职能不清、领事保护作用有限、海外民间力量不足等问题与海外我国公民和法人日益增长的海外安全需求之间的矛盾逐年凸显。因此，加快推进海外中国公民合法权益保障法治化建设是维护我国海外公民和法人合法权益的关键。
一、当前我海外利益安全面临的总体态势
据统计，2020年1月至2022年第三季度，全国出入境人员2.4亿人次。2022年海外共发生5226起安全事件，其中政局动向836起、恐怖袭击904起、社会治安1579起、经济金融34起、灾害疾病953起、地区局势920起。上述安全事件中造成32221名人员死亡、44025名人员受伤，其中中方人员死亡96名、受伤327名、失踪10名。从风险类型看，主要涉及政局稳定、恐怖袭击、社会治安、舆情民意、经济金融、法律法规、灾害疾病、地缘政治等8类重大风险，主要潜在风险为：
（一）美西方对我围堵打压不断升级。美方把我国定义为“最主要对手”“最严峻长期挑战”和“最重要地缘政治挑战”，在海外范围内向我挑衅施压，针对我的规则战、经济战、技术战、民心战更加激烈，对此要保持清醒认识，绝不能抱任何幻想。
（二）部分国家安全形势不靖。一些国家政局动荡、治安事件、武装冲突、恐怖绑架时有发生，特别是巴基斯坦、缅甸、埃塞俄比亚等国政治波动，中亚、萨赫勒地区国家存在生乱生变隐忧，斯里兰卡、尼泊尔等国金融债务困难加剧。
（三）恐袭等非传统安全威胁上升。国际和地区暴恐势力进入新一轮活跃期。“东伊运”“伊斯兰国”“俾路支解放军”等组织对我施袭冲动上升。今年以来涉我海外项目人员的重要恐袭预警信息已超过110条。尼日利亚、刚果（金）等非洲国家涉我人员绑架袭击频繁，几内亚湾海盗风险仍存。传染性疾病风险不容忽视。
（四）资源和通道安全承压加剧。我海外战略通道、跨境油气管道、重点能矿项目易成为袭击目标，一旦发生类似“北溪”天然气管道等涉我极端事件，将直接严重冲击我能源资源安全。
（五）舆情民意风险较前上升。美西方不断以意识形态划线，挑动价值对立，炮制煽炒涉“一带一路”负面论调，不断向共建国家民众输入和固化负面叙事。在个别共建国家，针对我项目和人员的群体性事件有所抬头。
综合分析，当前，受百年变局、中美博弈、乌克兰危机、世纪疫情等因素叠加影响，海外安全格局深刻演变，外部震荡源、风险点不断增多，我海外人员和项目面临的风险和挑战持续上升，我海外利益安全形势更加复杂严峻。
二、当前海外利益安全保护存在的问题
从近些年我国公民和企业出入境数据和海外利益安全现状分析来看，海外公民和法人面临的安全风险随着频繁的跨国活动与日俱增，海外合法权益保护需求更为紧迫。但我国法律保障不到位、政府部门职能不清、领事保护作用有限、海外民间力量不足等问题与海外我国公民和法人日益增长的海外安全需求之间的矛盾逐年凸显。主要表现为：
（一）法律机制不健全。一是缺少统一且权威的专门法律。当前，世界上很多国家在本国海外公民安全保护方面都制定了相关法律法规，而我国只推出了几个应急预案，即《国家涉外突发事件应急预案》《国家突发公共事件总体应急预案》《外交部重大突发事件应急预案》《旅游突发公共事件应急预案》《中国公民出境旅游突发事件应急预案》《留学生海外安全事件应对预案》等等，这些预案重在突发重大安全事件发生时怎样去应对，并没有出台从法律的角度规定怎样去预防、处理和反思这一类事件。二是涉及保护海外中国公民安全及权益的法律内容少而散。主要散见于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国籍法》《中华人民共和国出境入境管理法》。《宪法》和《国籍法》只是原则性的规定，并没有具体的措施，在实践中难以落到实处。《中华人民共和国出境入境管理法》更多的是针对我国公民出入国境的管理，对于海外我国公民和法人安全保护的现实作用有限。三是领事保护法律制度缺失。领事保护法律制度是领事关系法的重要组成部分，主要规范国家间领事工作的权利和义务，一国的领事保护法律制度渊源不仅包括国际法依据还包括国内法依据。中国加入的《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利和政治权利公约》《经济、社会、文化权利国际公约》等等国际条约中对保护公民海外安全相关问题也仅仅是提到，约束性不够；1979 年，我国申请加入《维也纳领事关系公约》，加入该公约的主要目的是维系各国间友好发展关系，公约关于领事保护方面的内容阐述过于笼统，实际操作性不强。《中华人民共和国领事特权和豁免条例》是我国领事保护制度的国内法律依据，这部法律仅规定了外国领事在我国行使领事特权和豁免权的法律依据，而对本国行使领事保护权的具体情况却没有明确规定。《中华人民共和国领事工作条例(征求意见稿)》和《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》，主要对领事工作的相关内容、领事保护与协助案件处置、预防性措施与机制等进行了初步界定，这两项条例至今尚未变成法律，使面对突发事件时无法可依，只能按照应急预案来协调。由于我国没有专门的领事保护法，这就使得领事保护工作的各个环节，如预警信息发布、突发事件协调与执行、海外中国公民的权益保护与紧急救助等缺少统一规划和执行的法律依据，不利于领事保护机制持续有效地发挥作用。使领馆作为一国政府派驻海外的工作机构和领事保护的实施者，对海外公民的安全及利益负有法律规定的责任和义务。但是现行法律没有明确使领馆开展领事保护工作的职责、权利和义务等，这是我国开展保护海外公民安全工作亟待解决的头等问题。四是专项立法涉及领域小且针对性不强。在涉侨法律方面，内容主要涉及华侨和归侨侨眷问题，但在涉及华侨权益保护方面只有针对归侨侨眷的权益保护，即《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》和各个省市的归侨侨眷权益保护法和实施办法。涉及华侨权益保护的相关规定，散落在我国缔结和参与的国际条约、双边多边条约和国际惯例中，对海外华侨安全保护方面缺乏针对性的法律。在涉外劳务管理方面，尽管国务院、外交部、商务部以及原劳动部都有相关法律法规，从《对外劳务合作管理条例》内容上看，只规范了对外劳务合作。在旅游安全方面，《重大旅游安全事故报告制度试行办法》和《重大旅游安全事故处理程序试行办法》不仅对海外旅游事故做出了明确的规定，也对旅游安全涉及的问题做出了明确的认定。从《中国公民出国旅游管理办法》《中华人民共和国旅游法》的内容来看，都涉及了出境旅游安全问题，但这些法律和规定不成系统，没有涉及海外某一特定群体安全的专项法律。五是赴国外企业、机构、个人和法人的法律责任缺失。从现行专项法律和应急预案的内容来看，对赴国外的企业、机构、个人和法人所应承担的法律责任较为笼统、概括，没有明确赴国外的企业、机构、个人和法人应履行的权利、责任和义务，如企业、机构、个人和法人到海外应主动向驻外使领馆报备等，企业、机构、个人和法人在海外违法行为所应受到的法律处理等。
总的来看，我国保障海外公民和法人合法权益的内容在法规、条例、预案等文件中虽有涉猎，但都不具备统一性和指导性，尤其是应急预案的法律地位和强制约束力是不够的。所以，目前，我国还缺乏足够的法律依据去保障海外公民和法人的合法权益，特别是在救济途径和权责划分方面的规定乏善可陈。
2.运行机制不完善。一是涉及部门众多协作不顺畅。外事、公安、教育、商务、旅游、海关等部门都在不同程度上遇到我国海外公民和法人合法权益保障问题，虽然部际间联席会议涉及了上述相关部门，但从运行机制来看，除了外事部门外，其他部门仍是附属，而非主要或非约束性职责，没有调动相关部门的积极性与协调性。同时，我国海外公民和法人的相关工作分散在外事、公安、商务、教育、旅游、侨办、海关等多个部门中，常因部门间在政策衔接、信息共享、协作配合、舆论宣传、监督处理等方面缺乏有效的具有约束力的整合和协调运行机制，导致我国海外公民和法人合法权益保障存在空白地带，出现事前审核不严、事中监督不够、事后处置乏力的问题。二是“五位一体”保护机制不完善。“五位一体”保护机制的运转主要是自上而下的，其推动者是中央和驻外使领馆，地方和公民个人的参与度不高，虽然各地方外事部门成立了领事处或者涉外安全处等相关机构，但工作局限于开展领事安全宣传工作，召开一些联席会议和研讨会，在重大撤侨活动中居于从属地位，海外公民和法人的合法权益保障的工作职责没有真正落到实处，而海外公民和法人基本上处于被动地位，只有在涉及到自身利益的情况下才会向驻外使领馆求助对其合法权益进行维护。三是海外安全培训力度不够。目前，我国已在领事保护宣传教育上做了很多有益尝试，外交部领事司、驻外使领馆、地方政府、各大学校和企业等通过专题讲座、知识问答等方式进行了多方面的培训。商务部、教育部、国家旅游局等相关部门也进行了相关的尝试，但是相对于海外公民的庞大基数，这种教育培训仍局限在较小的范围之内，很多我国公民在出国之前并没有接受过相关的法律法规、风俗禁忌、安全出行、自救与求救方式方法等方面的教育，导致这部分公民海外遇到困难问题后，不能及时向驻外使领馆、我国海外民间组织求助或通过合法手段维权等。
部门立法与规章相对局限、缺乏彼此间相互协调与衔接机制，导致海外中国公民从走出国门、国外活动、依法维权、返回国内难以形成有序管理保障体系。
3.民间力量运用不到位。一是海外安保力量不足。目前，我国私人安保公司数千家，其中能够在外国开展业务的公司较少，大多数时候他们是国际和当地承包商的分包商。从目前来看，中国私人安保公司缺少在海外从事运营安全业务的经验，缺乏在高危地区从事安保行业的相关知识，更缺少和外国执法机构打交道的经历。绝大多数安保公司经营管理的专业化水平有限，从业者多数文化程度不高，缺乏系统的安保训练，基本业务素质较欠缺，具有国际视野、高度专业化的安保公司微乎其微。二是民间力量参与不够。每一个在海外的公民都有获得领事保护的基本权利，同时国家也有义务和责任保护这项基本权利。我国政府始终坚持不遗余力的开展公民海外安全保护工作。但现实情况是，不仅领事服务人力资源相当有限，而且领事保护还耗费巨大的人力物力财力和外交资源。以一些大规模的撤侨行动为例，开展撤侨行动需要国内民航、公安、侨办等各方资源统一协调并且租用飞机、邮轮，产生的各种成本费用是极其高昂的。虽然我国早在2005年设立了“领事保护专项经费”，但仅凭国家出力的筹资渠道无法满足不断扩大的领事保护任务，庞大的领事开支需求带来的压力无形制约了中国政府的领事保护能力。相比英美等国的领事保护，英国外交和联邦事务部已经利用私人机构来提供旅行建议和咨询服务，英国各商业机构、海外企业和法人也在参与英国公民海外安全保护工作，有专门的保险公司承担损失减轻了政府在这项工作上的经济负担。另外，英国领事部门同普通民众之间的联系也十分密切，由英国民众自发成立的志愿者律师小组专门为遭受海外安全侵害的当事人提供免费的法律帮助。中国领事保护主体主要还是依靠官方，各地的慈善机构、社团、基金会和民间力量的配合参与十分有限，很少在领事保护行动中看到民间组织的身影。
三、关于加强海外利益安全保障工作的几点建议
一是建议在《中华人民共和国宪法》中增加“国家和社会保障海外公民和法人合法权益”这一条文，从宪法层面明确保护我国海外公民和法人合法权益，这对世界起到宣示作用，显示我国法律对海外公民和法人这一特殊群体的重视程度。
二是建议制定并出台一部具有中国特色的《海外中国公民和法人合法权益保障法》，为进一步开展海外中国公民和法人合法权益保障提供法律依据和支撑，主体内容包括：
权利责任。明晰我国实施海外公民和法人合法权益保障的机构及职能的划分，政府部门、企（事）业单位、个人、民间组织等方面的责任与义务，实施海外公民和法人合法权益保障的主体与客体、各主体和客体的权利与义务等。尤其是海外企业、机构、个人及法人在维护国家利益和保障合法权益方面应遵守的法律责任与义务，以及违反法律和损害权益的行为主体、客体应承担的法律责任和义务等。
运行机制。建立海外公民和法人合法权益保障事前审核、事中监督、事后处置分类分层管理、危机分级处理机制，进一步健全完善“五位一体”机制，对各部门间的协调能力进行规范和加强，提高应对危机时的行政效率和执行效率。
应急处置。整合现有应急资源，建立海外危机处理机制，健全完善信息收集、安全风险评估、海外公民和法人的全程监督管理、紧急情况应对和危机处理方案、撤离计划制定和撤离时机选择、营救等工作。
数据共享。打破海外中国公民和法人信息部门间壁垒，建立国家部委、地方政府、驻外使领馆和部门间海外中国公民和法人数据信息共享平台，备案所有海外中国公民和法人的信息资料，实时监测掌握我国公民护照办理、出入境、人员流动流向及国别分布等。
信息发布。建立一个权威、全面的海外信息宣传平台，发布各国国家概况、入境居留、安全防范、交通出行、安全动态、安全提醒等实用信息，完善外交、公安、商务、教育、国家旅游局等部门网站，强化对相应保障主体的服务功能，使责任和义务、内容和范围等更具针对性。
教育培训。建立国别知识和海外安全知识宣传教育和自主学习平台，免费向公民开放；加强对拟出国公民、海外中国公民和法人以及企业（项目）、机构的安全教育培训，详细介绍国别法律法规、当地风俗习惯、国家语言、工作技能、自救与求救方式方法等，提高海外公民和法人及企业应对危机的能力；设立专门的考察评估机构，对拟出国公民、出境经营企业等进行严格的资格审查和考察评估，对合格的公民和法人方可出国。
民间力量。协调各方力量建立海外安保企业协调机制，制定安保企业海外安全服务的国家标准和行业规范，扶持民间安保力量，发展国际化安保队伍。发挥华侨华人的桥梁作用，鼓励支持建立海外“华助中心”平台，完善侨团在维护侨胞合法权益、保障华侨华人生命财产安全等方面的功能，协助使领馆领保工作和住在国应急救助工作。
救助保障。鼓励和支持企业、个人、民间等以购买海外保险、捐献捐赠等行为，建立海外中国公民和法人经费救助站，设立救助专项基金，对权益受损和遭受苦难的海外中国公民和法人就地给予紧急救助。规范劳务中介机构、留学中介机构、出境游机构、海外投资企业等单位，强制购买海外人身伤害保险，压紧压实属地属人责任。
