“放管服”背景下对各地行政审批制度研究与探索
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摘要:行政审批制度改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。上行下效,地方的施行才是制度改革的真正体现,通过优化流程、加强服务、改善政策环境等举措施使各地的改革取得了显著成效,但也存在着制度性成本居高不下、观念转变滞后、事权承接机制不完善等问题,只有不断加强改革配套制度体系建设、充分调动市场和社会的自主性、更
好地发挥“两个积极性”才能真正地实现政府职能的转变。
关键词:行政审批制度改革 “放管服” 地方政府
目录
一、各地行政审批制度改革取得的成效
(一)审批流程不断优化,行政效率显著提升
(二)营商环境改善,市场主体激增
(三)职能转变提速,服务能力提升
二、各地行政审批制度改革存在的问题及原因
(一)营商环境有待优化,制度性成本居高不下
(二)监管机制建设和服务观念转变滞后
(三)行政审批权下放上承配套机制不完善
三、推动地方政府行政审批制度改革持续深化的建议
(一)全面加强行政审批制度改革配套制度体系建设
(二)开门搞改革,充分调动市场和社会的自主性
(三)加强顶层设计与充分放权地方相结合,更好地发挥“两个积极性”
参考文献
当前,我国已进入全面深化改革开放的攻坚克难期,加快政府职能转变,理清政府与市场、社会之间的关系,明确政府的角色定位成为全面深化改革的核心任务。以“放管服”改革为抓手的政府职能转变工作不断深入,而地方政府正是改革工作的具体承担者,是实现改革成果由人民共享的关键点。党的十九届四中全会提出:“赋予地方更多自主权,支持地方创造性开展工作。按照权责一致原则,规范垂直管理体制和地方分级管理体制”。本文通过分析各地的实施状况,对地方政府行政审批制度未来的改革方向提出新的见解。
一、各地行政审批制度改革取得的成效
(一)审批流程不断优化,行政效率显著提升
“放管服”改革实施以来,从清理审批事项、简化审批流程、压缩审批时限的角度入手,例如乌鲁木齐市行政审批局对划转的28个部门共108项行政审批事宜进行“瘦身”。把406个审批子项目中部门相同、程序相近的审批事项进行合并,把不同审批事项需要的相同材料进行整合,把没有法律规定的审批事项一律取消,保留行政许可事项82项,行政审批事项大幅精简43%,行政审批平均耗时减少了66.6%,审批材料平均精简40.2%,极大地提高了行政审批的工作效率;同时,制定部门职能清单,明确各部门职能,在此基础上重构部门职能,重塑审批流程,大力推行“最多跑一次”改革,根据地区实际制定零次跑和一次跑办事清单,规定8项零次跑和296项一次跑审批事项,占总审批事项的43%,在程序上极大地减轻了企业、居民的负担。
(二)营商环境改善,市场主体激增
例如温州市作为第一批营商环境改革试点,围绕着提升营商环境、打造浙江省投资环境新高地的工作主线,创造性地提出了“一枚印章管审批”、“容缺审批”、“上门审批”等做法,力图打造效率高、服务好、交易成本低的行政审批制度,营造公平公正、公开透明的营商环境,在企业准入审批、企业服务方式创新、减少企业交易成本等方面取得了显著改善,也使得营商环境持续优化。2018年市场主体达到16.9万户,引进500强企业42家,实现了上市公司“零”的突破。同年,温州市结合自身实际情况制定了《优化提升营商环境总体方案》和《10+1行动方案》,从市场准入出发,实行“非禁即入”的准入政策,承诺3个工作日完成企业开办、注销的全流程审批事宜,通过职能整合将企业投资审批事项从42项减少为16项,审批所需材料从156件减少到89件。
(三)职能转变提速,服务能力提升
例如长沙市批准成立市级行政审批服务局,以机构整合带动职能转变。在理清政府各部门职能的基础上,推行“一枚印章管审批”,将各部门分散的审批职能优化整合,统一划分给行政审批服务局,既简化了行政流程,又提高了审批效率,形成了审批服务“走出去”与“迎进来”相结合的双向服务新格局。为更好提升服务效能,长沙市行政审批服务局深入企业与社区,现场答疑、现场办理,把行政审批服务送到人民身边;同时,还定期邀请公民代表和企业代表走进行政审批服务局与工作人员进行交流互动,既是了解人民的切实需要,也能更清晰地找出自身的服务问题。
二、各地行政审批制度改革存在的问题及原因
在行政审批制度改革施行阶段,各地结合实际,制定了一系列切实有效的改革举措,在审批权力下放、审批方式创新、审批机构改革等方面都取得了长足的进步。但是,受限于现有行政体制和对“放管服”改革认识不到位等因素,行政审批制度改革也不可避免地出现了一些新的问题。
(一)营商环境有待优化,制度性成本居高不下
1. 审批事项分化过度,“数字崇拜”现象屡见不鲜。
部分地方政府单纯追求“放管服”改革的数量指标,认为多就是好,审批事项下放的越多就代表改革成效越好。因此出现了部分政府既不考虑审批事项的复杂程度,也不考虑事项分化的社会影响,出于对数量指标的追求将审批事项无限分割成不同子项并将其中的部分子项下放,导致同一审批事项分散到了不同的审批平台,客观上使得企业主体要经过更多的审批程序和中介平台才能完成审批事宜。这种对行政审批事项的过度分割,不但没能为企业减负,反而在一定程度上增加了市场主体的制度性成本。
2. 核心权下放遇阻,“明放暗不放”现象严重。
长期的计划经济体制导致“官本位”思想根深蒂固,使得一些职能部门出于部门利益的考量和对权力的眷恋不愿将审批权下放他人,尤其是部门核心审批事项和涉企收费事项,致使行政审批制度改革在部分部门遇冷,改名保留、拆分子项下放等“明放暗不放”现象严重。
3. 改革举措繁多,时间成本、信息成本增加。
“放管服”改革全面推行以来,各级政府及拥有审批权的各职能部门纷纷提出自己的改革举措,各种制度、规章、政策层出不穷。改革举措的增多是各级地方政府更全面的思考行政审批制度改革的体现,但是在客观上增加了企业获得行政许可的信息成本和时间成本。其中涉及多级政府审批的事项就更加费时费力,种类繁多、数目巨大的各项举措使得企业疲于奔命,付出了大量的时间用于找寻信息、理解政策。这种由于制度造成的时间成本、信息成本的增加并不利于营商环境的改善。
(二)监管机制建设和服务观念转变滞后
1. 对下放后的审批权力动态监管机制建设滞后于权力下放进程。
目前,地方政府进行“放管服”改革的主要方式是筛选下放或撤销部分行政审批事项为庞大的行政审批目录“瘦身”。但对下放后的权力却并没有相应的监管机制,这种一放了之的做法使得下放后的审批权处于无人监管的真空地带,下级政府是否能承担起此项审批事项、对下放权力又是如何运用的便无从知晓。监管机制的断层也使得行政审批制度改革前路蒙尘。
2. 审批对象的事后监管机制和审批机关的事后追责机制长期失位。
长期以来,地方政府对市场主体的监管都是以行政审批为核心的事前监管为主,对于事中事后的监管并不到位。这种以批代管的模式正是长期以来政府监管职能缺位的体现,也正是事后监管机制的缺乏才导致了在行政审批中对审批材料的要求如此之多、对审批事项的要求如此之严。事后监管的缺乏纵容了市场主体经营活动中的自发性和盲目性;而事后追责机制的缺乏则导致了审批权力与监管权力的剥离,使得行使监管权的地方政府无权却有责,直接导致地方政府对监管权的选择性放弃,造成了“重审批、轻监管”的格局。
3. 政府服务职能的转变仍不到位。
早在2006年,党的十六届六中全会就明确提出了要建设服务型政府,但时至今日,官僚思想使得部分公务人员仍未意识到:提供公共服务是政府的基本职能,公民就是政府的服务对象。“放管服”改革的根本目的就是为了促进政府职能转变,由管制性政府向服务型政府转型,充分发挥政府的服务职能,以期在现代化建设过程中更好地发挥政府作用。
(三)行政审批权下放上承配套机制不完善
1. 权力下放配套制度不健全。
行政审批制度改革是自上而下的全面性改革,从中央到地方,各项改革制度层层衔接,但在审批权下放过程中由于配套机制的不完善严重拖慢了改革的进程。权力下放配套机制主要包括配套法律法规体系、配套人员培训机制、配套财政补贴机制。这种制度缺失往往是行政审批事项已经下放或取消,与其相适应的法律法规却还未出台,出现了法律依据的真空期;或是原不属于本级政府的审批事项被直接下放使得未经专门培训的工作人员失去了缓冲期;亦或是与行政审批事项配套的财政支出事实上并未随权下放。
2. 地方政府承接措施连接不到位。
地方政府作为行政审批改革的直接执行者,其完成工作的质量和效率决定了改革的成效。但在实际调查中发现地方政府对审批权下放的承接准备并不充分。首先,大量审批事项下放后政府工作量激增,但其配套的工作人员数量并未增加,特别是地方政府承接的部门审批事项对审批人员的专业性有较高的要求,造成专业人员的缺口更加明显;其次,为了更好的承接上级政府下放的各项事宜,往往需要地方政府各职能部门间相互联系、相互协同,但由于部门协同机制建设的滞后,各部门在信息共享、人员交流等方面存在许多的障碍,一定程度上削弱了改革的效能。
三、推动地方政府行政审批制度改革持续深化的建议
政府的职能转变是现代化的必然要求,行政审批制度作为政府与市场关系的集中体现,其改革的效果就是政府职能转变、关系调整的风向标。为此,政府要理清与市场、社会的关系,明确服务的角色定位,加快职能转变,实现更好地发挥政府作用的目标。
(一)全面加强行政审批制度改革配套制度体系建设
1. 完善配套人、财、事、法制度建设。
权力是否要下放到地方,除了要看审批事项自身的复杂程度,还应该考虑到地方政府的事权承接能力,而地方政府的承接能力则是由配套的人、财、事、法制度决定的。长期以来,围绕审批权力建立的人、财、事、法等配套体系已将相当完备,但当审批权力下放时,相应的配套制度却留存在了上级政府,而承接审批权力的地方政府却没有相应的配套制度体系,严重影响了改革的成效。因此在进一步深化行政审批制度改革的过程中,应逐步建立健全与地方政府承接的事权相配套的相关制度,警惕“人事分离”“事放财留”等现象的出现。
2. 建设审批事项全面评估和纵向流动机制。
“放管服”改革开展以来,大量的审批事项下放地方,而地方政府受限于技术、人员等因素短时间内无法消化,造成了系列权力下放的伴生问题。因此,在接下来的改革中接入对地方政府事权承接和执行的评估及审核机制也应提上日程。同时,还应该明白简政放权并不意味着“一放永逸”,它只是实现政府职能转变的手段,具体事项审批权力的归属要根据政府内外部环境的变化在政府内部纵向流动。在特定的环境下,可以根据实际情况的需要将审批权力下放地方,当市场和社会需求发生变化时也可以在将相应的审批权力收归上级政府,行政审批事项纵向的流动机制。
3. 引入多元主体,健全监督机制。
行政审批程序的完成并不意味着“管”这一过程的结束,“管”是指放管结合,创新监管方式,重新发挥政府的监管作用,其不仅包含事前监管,还应包括事中、事后的监管。对于取消、下放的审批事项要建立社会影响动态监管机制,对于完成事前审批的市场主体要建立生产经营跟踪监管机制,对于审批权力的承接机关要建立权力运行的全方位监督机制。同时,要健全市场和社会主体的参与机制,形成政、市、社融合共通的多元监管机制。
(二)开门搞改革,充分调动市场和社会的自主性
1. 找准政府定位,优化服务理念,提升市场话语权。
党的十八届三中全会提出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。行政审批制度改革就是要找准政府与市场、社会的权力边界,促进三者之间权利的合理配置。政府应通过行政审批制度改革逐步减少对经济的微观管控,给市场更大的自由裁量权。同时,政府要明确服务者和监管者的角色定位,管好该管的,把不该管、不能管的交给市场和社会去做决定,只有将权力下放给市场才能真正地调动起市场主体的创新创造积极性。
2. 创新治理格局,提升市场和社会组织参与度。
长期以来,审批制度改革都局限于政府内部,作为改革效应承担者的市场与社会却被排除在外,这显然是不合理的。缺少市场、社会参与的改革政策往往会偏离实际,即满足不了市场的实际需求,也无法达成改革的目标。在共建共治共享的社会治理新格局下,作为授予政府审批权力的社会公民天然的拥有参与社会治理的权力。这就要求政府必须加大对社会、市场的放权力度,同时吸纳市场、社会主体参与进行政审批制度改革中来。
(三)加强顶层设计与充分放权地方相结合,更好地发挥“两个积极性”
1. 加强改革规划的顶层设计。
自2001年《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》颁布以来,我国已开展多次行政审批制度改革,但始终未能彻底实现政府职能转变的目标。究其原因就是因为缺乏顶层设计和战略规划致使地方政府重视短时改革却忽略长期性的制度建设。鉴于以往改革的经验总结,顶层设计不可或缺。行政审批制度改革是一项庞大的系统性工作,其必须在中央层面形成中长期改革规划、审批权力运行机制构建才能更好地指导地方在优化审批程序、清理审批事项等微观管理上做得更好。
2. 加大对地方政府的放权力度。
根据权责统一的原则,行政审批事项的下放必然伴随着相应权力的下放,绝不可有责无权打击地方积极性。为此,要更好地完成职能转变和服务转型,就应该加大对地方政府特别是基层政府的权力下放力度。地方政府作为改革举措的具体实施者,其对审批事项的管理和处置权限在一定程度上决定了改革的成效。
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