1.公路PPP项目合同指南的三种版本

公路PPP项目合同指南有三种版本，一个是交通运输部于2011年5月1日施行的《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版）（交公路发[2011]135号）（以下简称《2011部版公路文本》）；一个是发改委于2014年12月2日制定的《关于开展政府与社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），并附《政府和社会资本合同项目通用合同指南（2014年版）》；再一个是财政部于2014年12月30日制定的《关于规范政府与社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号），文中附有《PPP项目合同指南》。

2.《2011部颁公路文本》的合同结构

《2011部颁公路文本》将公路PPP项目合同分为了两个合同，一个合同是实施机构与中标社会资本方签订的《投资协议》，该协议界定了实施机构与社会资本方的权利义务，同时明确了社会资本与项目公司的权利义务。

另一合同是实施机构与项目公司（由社会资本方单独或与政府出资人联合成立）签订的《特许权协议》，该《特许权协议》包含《协议书》与《合同条款》两部分。

这样的合同结构有两个优点，一是通过这两个协议界定了实施机构、社会资本方以及项目公司的关系；另外这个协议还具有不同的合同性质，《投资协议》是民事合同，而《特许权协议》是行政协议/行政合同。

3.发改委《PPP项目通用合同指南》主要内容

项目合同由合同正文和合同附件组成，《PPP项目通用合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模块化的编写框架，共设置15个模块、86项条款，适用于不同模式合作项目的投融资、建设、运营和服务、移交等阶段，具有较强的通用性。原则上，所有模式项目合同的正文都应包含10个通用模块:总则、合同主体、合作关系、项目前期工作、收入和回报、不可抗力和法律变更、合同解除、违约处理、争议解决，以及其他约定。其他模块可根据实际需要灵活选用。例如，建设-运营-移交模式的项目合同除了10个通用模块之外，还需选用投资计划及融资、工程建设、运营和服务、社会资本主体移交项目等模块。

4.发改委《PPP项目通用合同指南》第一章总则与《2011部颁公路文本》相关内容的比较

发改委《PPP通用合同指南》的第一章为总则，包含5条。本章就项目合同全局性事项进行说明和约定，具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。

第1条.术语定义和解释：为避免歧义，项目合同中涉及的重要术语需要根据项目具体情况加以定义。凡经定义的术语，在项目合同文本中的内涵和外延应与其定义保持一致。

第2条.合同背景和目的：为便于更准确地理解和执行项目合同，对合同签署的相关背景、目的等加以简要说明。

第3条.声明和保证：项目合同各方需就订立合同的主体资格及履行合同的相关事项加以声明和保证，并明确项目合同各方因违反声明和保证应承担相应责任。主要内容包括:(1)关于已充分理解合同背景和目的，并承诺按合同相关约定执行合同的声明。(2)关于合同签署主体具有相应法律资格及履约能力的声明。(3)关于合同签署人已获得合同签署资格授权的声明。(4)关于对所声明内容真实性、准确性、完整性的保证或承诺。(5)关于诚信履约、提供持续服务和维护公共利益的保证。(6)其他声明或保证。

第4条.合同生效条件：根据有关法律法规及相关约定，涉及项目合同生效条件的，应予明确。

第5条.合同构成及优先次序：本条应明确项目合同的文件构成，包括合同正文、合同附件、补充协议和变更协议等，并对其优先次序予以明确。

需要说明的几点：1. 《PPP项目通用合同指南》通过一个合同界定实施机构、社会资本方以及项目公司的关系，相对比较困难；另外，该《PPP项目合同》是民事合同还是行政合同一直争议很大。2.《2011部颁公路文本》中的《投资协议》《特许权协议》以及《合同条款》的第一条“定义与解释”的相关内容与《PPP项目通用合同指南》第一章总则的内容基本对应。当然如果在《投资协议》和《特许权协议》中增加“合同背景和目的”以及“声明和保证”就更好啦！

5.财政部《PPP项目合同指南》的主要内容

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

.财政部《PPP项目合同指南》共4章、29节，全面系统介绍PPP项目合同体系，说明各主要参与方在PPP项目中的角色及订立相关合同的目的，阐述PPP项目合同的主要内容和核心条款，具体分析合同条款中的风险分配原则、基本内容和权利义务安排。同时，从付费机制和行业领域两个方面，详细剖析不同类型PPP项目合同中的核心要素和特定条款。

PPP项目兼具长期性、复杂性与多样性，项目所处地域、行业、市场环境等情况的不同，各参与方合作意愿、风险偏好、谈判能力等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。本指南仅对PPP项目合同通常所包含的具有共性的条款和机制作原则性介绍，并不能适用所有PPP项目的特点和个性需求。实践中，PPP项目各参与方应当结合项目客观需要和谈判结果，充分借助专业力量，因地制宜地订立PPP项目合同。

第一章 总 则：第一节 PPP项目主要参与方；第二节 PPP项目合同体系

第二章 PPP项目合同的主要内容：第一节 PPP项目合同概述；第二节 引言、定义和解释；

第三节 项目的范围和期限；第四节 前提条件；第五节 项目的融资；第六节 项目用地；

第七节 项目的建设；第八节 项目的运营；第九节 项目的维护；第十节 股权变更限制；

第十一节 付费机制；第十二节 履约担保；第十三节 政府承诺；第十四节 保 险；

第十五节 守法义务及法律变更；第十六节 不可抗力；第十七节 政府方的监督和介入；

第十八节 违约、提前终止及终止后处理机制；第十九节 项目的移交；

第二十节 适用法律及争议解决；第二十一节 合同附件

第三章 不同付费机制下的核心要素

第一节 政府付费；第二节 使用者付费；第三节 可行性缺口补助

第四章 不同行业下的特定条款

第一节 公共交通项目；第二节 公用设施项目；第三节 社会公共服务项目

6. 公路PPP项目合同示范文本

交通运输部就制定了于2011年5月1日施行的《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版）（交公路发[2011]135号）。该示范文本中有《投资协议格式》、《特许权协议格式——第一部分：协议书，第二部分：协议条款》。

云南省交通运输厅/云南省质量技术监督局制定了于2015年11月1日施行的《公路项目政府和社会资本合作（PPP）标准招标文件》（DB 53/T 2010-2015）。该标准招标文件中提供了《投资协议》范本、《政府和社会资本合作项目合同——A.协议书，B.合同条款》；（以后简称“2015云南公路文本”）。

湖南省交通运输厅制定了于2020年9月1日施行的《湖南省经营性高速公路特许经营项目投资人招标文件示范文本》（2020版）（湘交函[2020]）378号）。该招标文件提供了《投资协议格式》、《特许经营协议格式——第一部分：协议书，第二部分：协议条款》，（以后简称“2020湖南公路文本”）。

考虑到《2011部颁公路文本》2011年制定、《2015云南公路文本》是2015年制定、《2020湖南公路文本》是2020年制定，刚好与相关的政策相契合、时间跨度接近；另外《2011部颁公路文本》以及《2015云南公路文本》是正式出版的书籍，《2020湖南公路文本》是最新的文本、且可以直接从湖南省交通运输厅官网上下载。

尽管本ID工程与房产肖律师参加了某省交通运输厅公路PPP项目合同文本的制定、收集了多个省份的合同文本，考虑到《2011部颁公路文本》的权威性、《2015云南公路文本》以及《2020湖南公路文本》的典型性、代表性和易得性，在后面进行公路PPP项目合同分析时，主要以这三家的示范文本为基础。

附录：财政部《PPP项目合同指南》第四章 不同行业下的特定条款

第一节 公共交通项目

公共交通项目通常包括机场、港口、公路、铁路、桥梁和城市轨道交通等，其共同特点是公共服务性强、投资规模较大。

高速公路项目在公共交通项目中比较典型，在世界范围内采用PPP模式的高速公路项目案例也非常多。实践中，高速公路项目主要采用BOT和委托运营两种运作方式。本指南谨以采用BOT运作方式的高速公路项目为例，结合我国的实际情况，阐述公共交通项目的一些特定条款机制。

一、项目的范围和期限

(一) 项目的范围。

根据具体PPP项目合同的约定，高速公路项目的合作范围，除了高速公路的建设运营外，还可能包括沿途服务设施和广告等的开发和运营。

(二) 项目期限。

在采用BOT运作方式的高速公路项目中，项目期限通常包括高速公路的建设期和运营期，待项目期限届满后，通常项目公司将无偿把高速公路移交给政府。

项目期限的长短与项目公司的收益直接相关，在投资成本一定、其他条件不变的情况下，项目公司所获得利润与项目期限成正比。在设计项目期限时，需要综合考虑项目的建设运营成本、回报率、融资计划、风险分配以及政策法律规定等多种因素，合理平衡政府、项目公司和使用者的利益。需要强调的是，高速公路项目的收费期限还要同时受到我国《收费公路管理条例》以及相关地方性法律法规的限定。

二、付费和调价机制

(一) 付费机制。

PPP模式下的高速公路项目存在多个利益相关方，各方均有各自的定价目标，项目公司希望利润最大化，高速公路使用者希望获得质优价廉的服务，而政府则希望尽可能实现既定区域内的社会效益最大化。合理的收费标准除了可以覆盖高速公路在各时期的建设、维护、管理等成本，还能让项目公司获得合理的利润。

1. 高速公路付费机制。

在高速公路项目中，如何收取车辆通行费是一个非常关键的问题。实践中，高速公路项目通常有三种付费机制：

（1）使用者付费（又称为“Real Toll”）：项目公司直接向高速公路使用者收费；

（2）政府按使用量付费（又称为“Shadow Toll”）：政府根据高速公路的实际使用量、即车流量向项目公司付费，车流量越大，付费越多；

（3）政府按可用性和绩效付费：政府根据项目公司提供的高速公路是否达到合同约定的可用性标准来付费，并在此基础上根据项目公司的绩效设定相应的扣减机制。如果项目公司未能保证高速公路达到供公众使用的标准，政府将根据不达标高速公路的长度和数量以及不达标所持续的时间等，从应当支付给项目公司的费用中作相应扣减。

2. 高速公路收费定价的影响因素。

（1）高速公路成本：通常包括高速公路的建设成本和运营维护成本，例如工程建设费、设备购置费、道路维修费、养护费以及日常管理费用等；

（2）车流量：收费公路项目、尤其是使用者付费或政府按使用量付费的项目中，车流量对项目公司的收入有直接影响。车流量的大小通常由该高速公路辐射区域内的经济发展状况和汽车拥有量等因素决定；

（3）项目期限：项目期限直接影响高速公路的收益，期限过短无法保证项目公司获得合理收益；而期限过长则有可能导致项目公司暴利、甚至构成垄断；

（4）使用者的支付意愿：高速公路使用者的支付意愿通常具有很强的主观性，主要取决于使用者个人的支付能力。使用者的支付能力通常会受当地物价水平、个人年龄层次、职业稳定与否等因素影响；

（5）高速公路的性能和技术条件：高速公路的技术等级和服务水平越高，高速公路使用者可以接受的通行费标准也会越高；

（6）高速公路辐射区内的其他交通运输方式及其定价：高速公路辐射区内是否有其他交通运输方式，例如普通公路、铁路和民航等，这些交通运输方式的定价通常也会影响高速公路收费的定价。

(二) 调价机制

1. 必要性。

PPP模式下的高速公路项目期限通常较长，在符合法律法规规定的前提下，一般为15至30年不等，在长期的高速公路运营过程中，诸如物价水平、车流量以及路况条件等因素均可能发生较大变化，进而对高速公路项目的运营维护成本和收益水平产生直接影响。如果不适时进行价格调整，可能会导致当前收费标准无法实现项目公司的合理收益，从而进一步影响高速公路的运营品质和社会效益。

2. 调价原则。

（1）保证合理回报原则：项目公司在收回高速公路的建设成本和运营维护成本后，应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报；

（2）使用者可承受原则：高速公路收费价格不应过分高于使用者可承受的合理范围，如果使用者通过使用高速公路所获得的时间节约、距离缩短和安全提高等效益，不能补偿其付出的通行费、燃油费等成本，使用者就可能不会选择使用该高速公路出行；

（3）综合考虑原则：高速公路项目在进行价格调整时，除了应考虑项目公司的收益水平和高速公路使用者的承受能力外，还应当综合考虑通货膨胀、物价上涨和收费管理人员工资变化等各种影响因素。

(三) 唯一性条款。

唯一性条款是PPP模式下高速公路项目中的重要条款，因为高速公路的收益直接取决于过往车辆的通行量，而且高速公路项目先期投资成本大、回收周期长，如果项目附近有性能和技术条件与本项目类似、但免费或收费较低的可替代路线，将会严重影响项目公司的成本回收及合理收益的获得，从长远来看，不利于调动社会资本的投资积极性。因此，为保证项目建成通车后项目公司有稳定的收入，项目公司在前期需要认真研究路网规划，对是否有可代替的路线以及如果存在这些路线将会对项目收益产生怎样的影响进行详细评估。在合同谈判阶段则要求政府作出相关承诺，即承诺项目期限内不在项目附近兴建任何竞争性的道路，并控制公路支线叉道口的连接，使项目公司保持较高的回报率，以避免过度竞争引起项目公司经营收益的下降。

(四) 政府对项目的优惠政策。

政府对项目提供优惠政策有利于项目公司在高速公路项目中规避一定的投资风险，因此，项目公司在与政府谈判时会希望努力争取切实可行、规避风险的优惠条件。

政府提供给项目的优惠政策可能包括向项目公司无偿划拨土地，授予周边土地或商业开发收益权以及优先审批、简化审批等。