元祐七年（1092年），57岁的苏轼到扬州上任，致力于解决各种疑难杂症，其中最难办的一件事，就是整顿漕运。扬州是漕运重镇，漕运是宋朝的经济命脉，但漕运制度这时候已经败坏得不成样子了。
简单讲，漕运的首要功能就是把南方的粮食通过水路运到京城。
北宋定都汴京，今天的开封。开封的周边一马平川，缺少山河险阻，并不是个适合定都的地方，所以为了拱卫京城，就必须屯住重兵。
这种安排，叫作"以兵为险"，用驻军代替山河险阻，京城本来人口就多，再加上周边驻军，每天要消耗的粮食就是一个惊人的数量。本地的产量远远供不应求，所以必须南粮北调。
这是一个庞大而复杂的系统工程，需要各种统筹协调、分工合作。这也就意味着，漕运的良性运转其实很难维持。
苏轼比照30年间的漕运数据，发现现在不但每年运粮总量大不如前，损耗还增加了好几倍。问题出现在哪儿呢?不怪天灾，全怪人祸。
苏轼把自己的改革意见写成奏折，题目叫《论纲梢欠折利害状》。"纲梢"就是运粮食的船夫，"欠折"就是损耗。
奏章的开篇，苏轼首先援引古人的先例来谈自己的改革精神，说唐代宗时期，理财专家刘晏负责漕运事务，开始在扬州造船，每只船可以载粮一千石，每十艘船作为一个单位，叫作一纲，派军将押运。
刘晏每造一只船要花掉1000贯钱，其实造船的实际成本还不到500贯。有人批评刘晏乱花冤枉钱，刘晏的回答是:"治理大国不能用小道，凡是开创性的做法都要有长远考虑才行。既然搞了造船厂，管理人员有很多，财物就必须打足余量，要足够养活这么多人。工作人员的收益好，官府要做的事情才能做得好。"
刘晏的指导方针，原话是"大国不可以小道理"，"理"是"治理"的意思，这也是苏轼的指导方针。
今天我们很容易理解，量变到一定程度之后会产生质变，适用于小型组织的管理方法并不适合大型组织。
具体来说，持家的正确方法并不是治国的正确方法。我们不该小看这句话，因为亚当·斯密的《国富论》就没能想到这一层，把持家和治国等量齐观，结果直到今天，斯密式的自由市场和守夜人政府在世界上越来越没有生存空间。
苏轼继续讲:刘晏就这样修了10所造船厂，每个造船厂设置一名负责人。没几年的功夫，这10位领导就都很富裕了。50多年间，造船厂没有破败，运粮工作也都完成得很好。
后来来了一位吴尧卿大人，严格执行成本核算，实花多少钱就批给多少钱。结果呢，10位造船厂的领导很快就变穷了，造船厂也破败了，运粮自然也跟不上了，不久之后就爆发了黄巢之乱。
表面上看的话，很容易理解，10位造船厂领导都是贪官，刘晏是他们的保护伞，放任他们把国家财富中饱私囊。吴尧卿是个清正廉明的好官，是打击贪污腐败的英雄。
但如果只以成败论英雄的话，苏轼算了这样一笔账:刘晏造一只船花费1000贯，其中只有500贯真正花在造船上，另外500贯是默许给管理层的不当得利。
刘晏一年运粮40万石，用船400只。一只船用5年报废，那么每年需要造80只船。每造一只船需要浪费500贯的话，每年共计浪费4万贯。
于是我们可以知道，吴尧卿打击贪污腐败，严格审计造船开销，每年只不过能为国家节约4万贯，这点钱和船厂破败、漕运不畅的损失比起来，简直微不足道。
苏轼的结论，原话掷地有声，又浅显直白，:"臣以此知天下之大计，未尝不成于大度之士，而败于寒陋之小人也。国家财用大事，安危所出，愿常不与寒陋小人谋之，则可以经久不败矣。"
北宋的漕运，在苏轼看来也存在同类的问题。首先，负责漕运的人，包括船工和押运人员，收入并不算高，还要自掏腰包赔偿损耗，所以他们想出了一个创收的办法:既然要跟船走一趟，不如带一点私货沿途贩卖，就算自己不带货的话，也可以搭载商人，顺道帮商人运货。
从道理上讲，这属于公器私用，也可以说是走私，当然不对。但在宋神宗熙宁时代以前，朝廷一度很想得开，认可了这样的做法。
等到宋神宗元丰安，朝廷的改革事业发展到了漕运领域，为了多创收，派出税务稽查干部严查私货，查到了就会要求当事人补缴税款。
这项政策，在苏轼到扬州做市长的时候还在执行着。苏轼又算了一笔账:
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