根据《城市房地产管理法》第三十九条规定“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：
（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；
（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当支持有房屋所有权证书。”
问题：
1，其他类型的土地，如工业用地是否适用此法？
2、关于“完成开发投资总额的25%”是否有折中的操作空间？
答：
一：其他类型的土地，如工业用地是否适用此法？
1、直接根据文义解释：属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。应视为工业用地和房屋建设工程使用不同的标准。
2、但是具体何为“形成工业用地或者其他建设用地条件”，却在法律层面并无相关解释。
唯一提及该条件的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》已经被废止。在实际具体操作时，实现转让登记或者房屋管理行政部门往往按照第（一）款操作。
针对上述现象：浙江省国土资源厅在2005年做过一个批复，即根据浙江国土资源厅回复诸暨市国土资源局的批复：《关于房地产转让中有关问题的批复 （浙土资函〔2005〕374号）》，这样解释其中的政策规定和实施：二、我厅认为属成片开发土地的，“完成开发投资总额的百分之二十五以上”的规定可不作为土地使用权转让的必备前置条件。但目前我国现行有关成片开发土地方面的法律法规，仅有1990年国务院颁布的第56号令，即《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，对非外商投资开发经营成片土地至今未作出相应规定。因此，我厅认为《中华人民共和国房地产管理法》第三十八条第一款 “(二)”的规定，应只适用于外商投资开发经营成片土地项目。”
同时，该批复指出，虽然国家土管局与工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》中将宗地、外商投资成片土地和出让补办等三种文本合并成一种条款选择型的合同文本，但是浙江省自实行土地有偿使用制度以来，各地执行现行出让文本均采纳了规定条件第（一）款，因此如选择第（二）款，浙江国土资源厅认为应当以合同补充条款形式对“形成工业用地或其他建设用地条件”的约定进行细化明确，其中在开发投资总额上不宜低于“完成开发投资总额的百分之二十五以上”的标准。

总结来说：各地行政部门在实际操作时，仍然也将完成投资总额的25%作为转让的条件。鉴于《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》已经失效，依据该批复意见，可以以合同补充条款形式对“形成工业用地或其他建设用地条件”的约定进行细化明确，其中在开发投资总额上不宜低于“完成开发投资总额的百分之二十五以上”的标准。
如广州出台的《国有建设用地使用权转移登记办理指引》并未对工业用地还是房屋建设用地做区分，统一规定了：6、公开转让的，需要（4）会计事务所出具的关于宗地完成开发投资总额的专项审计报告。但根据会计事务所的操作中，仍将25%的开发总额作为审计内容之一。

二：关于“完成开发投资总额的25%”是否有折中的操作空间？
1、现行法律并无效力性强制性规定禁止以转让房地产项目公司股权的形式实现土地使用权或者房地产项目转让的目的。
因此在判例中，最高院数则判例表明，即使通过股权转让的形式或者项目公司加盟的形式进行土地转让，并不违反现行法律，并且认为股权转让以及土地转让是两个法律体系，法院认定合同有效。

案例1：（2013）民一终字第138号 2013年11月18日
二审法院认为部分：薛惠玶主张，案涉《股权转让协议》实质是以股权转让形式实质转移土地使用权的行为，系以合法形式掩盖非法目的，应认定为无效。本院认为，公司股权转让与作为公司资产的土地使用权转让为两个独立的法律关系，现行法律并无效力性强制性规定禁止以转让房地产项目公司股权形式实现土地使用权或房地产项目转让的目的。薛惠玶的该项主张无法律依据，本院不予支持。

案例2：（2014）民二终字第264号 2015年07月21日
二审法院认为部分：瑞尚公司主张本案所涉合同系名为股权转让实为土地使用权转让，规避法律关于土地使用权转让的禁止性规定而无效。股权转让与土地使用权转让是完全不同的法律制度。股权是股东享有的，并由公司法或公司章程所确定的多项具体权利的综合体。股权转让后，股东对公司的权利义务全部同时移转于受让人，受让人因此成为公司股东，取得股权。依据《中华人民共和国物权法》第一百三十五条之规定，建设土地使用权，是权利人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，以及利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施的权利。股权与建设用地使用权是完全不同的权利，股权转让与建设用地使用权转让的法律依据不同，两者不可混淆。当公司股权发生转让时，该公司的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利由转让方转移到受让方，而作为公司资产的建设用地使用权仍登记在该公司名下，土地使用权的公司法人财产性质未发生改变。乘风公司所拥有资产包括建设用地使用权（工业用途）、房屋所有权（厂房）、机械设备以及绿化林木等，股权转让后，乘风公司的资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，或者说公司的控制权已由马庆泉、马松坚变为瑞尚公司，但乘风公司包括建设用地使用权在内的各项有形或无形、动产或不动产等资产，并未发生权属改变。当然，公司在转让股权时，该公司的资产状况，包括建设用地使用权的价值，是决定股权转让价格的重要因素。但不等于说，公司在股权转让时只要有土地使用权，该公司股权转让的性质就变成了土地使用权转让，进而认为其行为是名为股权转让实为土地使用权转让而无效。股权转让的目标公司乘风公司为有限责任公司，依据我国公司法的规定，依法独立享有民事权利及承担民事责任，公司股东的变更不对公司的权利能力和行为能力构成影响，不论瑞尚公司购买乘风公司全部股权是为将乘风公司名下的工业用地土地使用权性质变性后进行房地产开发或是其他经营目的，均不因此而影响股权转让合同的效力。

案例3：（2014）苏商再终字第0006号 2014年09月30日
二审法院认为部分：
1）法律、法规并未禁止涉及土地使用权的股权转让。
（1）《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）第七十二条关于“有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权”的规定，第一百三十八条关于“股份有限公司股东持有的股份可以依法转让”的规定，第二十七条关于“股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资”的规定表明，股权可以依法自由转让。土地使用权可以作价出资，出资之后即成为公司股份相对应的资产。既然股权可以转让，那么股权所对应的土地使用权益当然由股权受让人所享有。
（2）《公司法》对股权转让的限制仅规定“股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意”、“在同等条件下，其他股东有优先购买权”，以及国有股权转让、涉外股权转让要经政府主管部门批准等，并未禁止涉及土地使用权的股权转让。
2）以股权转让形式控制公司名下的土地使用权并不违法。理由是：
（1）该股权转让形式不违反我国《公司法》和《土地管理法》的相关规定。
我国《公司法》对股权转让除作了程序性限制外，对以股权转让形式控制公司名下的土地使用权未作限制，更未禁止；以股权转让形式控制公司名下的土地使用权的受让人，主要是通过受让公司股权从而间接控制股权所对应的土地使用权，公司股东虽发生了变化，但土地使用权并未发生流转，仍登记在具有独立法人人格的公司名下。受让人对公司名下土地的控制、使用或开发，乃系代表公司的正常经营行为；以股权转让形式控制公司名下的土地使用权，在性质上仍属于股权转让，并非土地使用权转让，该股权转让行为，并未违反《公司法》的规定，也不涉及《土地管理法》有关土地买卖和转让的相关规定。高成公司关于本案股权转让协议违反我国《土地管理法》第二条第三款关于“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的主张无事实依据，本院不予采纳。
（2）该股权转让形式亦不违反有关房地产法律法规的禁止性规定
根据法律的规定，房地产开发企业的开发用地只能是国有土地，主要通过出让和转让两种方式取得。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条的规定，以出让方式取得的土地使用权可以再转让，但相关法律法规对土地使用权转让规定了一定的限制条件。《城市房地产管理法》第三十七条规定，被依法查封、政府收回土地使用权、未经共有人同意、权属有争议、未领取权属证书的房地产，不得转让。该法第三十八条还规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按约已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按约进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十九条规定：“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让”。
本案以股权转让形式控制公司名下的土地使用权是否规避了国家对房地产业的上述监管规定？从本案事实看，涉案土地确实未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发，不符合土地所有权转让的条件。但是，本案受让方控制转让方的土地使用权，经过了两个行为：第一，转让方设立了项目公司即新浩宁公司和新浩玄公司，并将涉案土地使用权作价投入项目公司；第二，转让方再将项目公司的股权转让给受让方。可见，导致土地使用权的转移实际上发生在第一个行为当中，原属于转让方的土地使用权变更成为项目公司的财产，而第二个行为纯属股权转让行为，未涉及土地使用权的变更，土地使用权仍属于项目公司的财产。第一个行为虽导致了土地使用权的变更，但它属于以土地使用权作价入股，并非土地使用权转让，是法律允许的。法律、法规并未规定土地使用权作价入股也需要符合《城市房地产管理法》关于“完成开发投资总额的百分之二十五以上”等条件；由于以股权转让形式控制公司名下的土地使用权的性质属股权转让，并非土地使用权转让，因而不涉及《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权不得转让的相关规定，因此，高成公司关于本案属于以股权转让的合法形式掩盖逃避《土地管理法》、《城市房地产管理法》及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关禁止土地使用权转让规定的主张不能成立，本院不予支持。

相关法院的判例可以看出，1）转让方设立新的项目公司并将土地使用权作价入股至其他项目公司，再将项目公司股权转让给受让方，使用的是土地使用权作价入股的方式，而非土地使用权转让的方式，是法律允许的。2）以股权转让的方式控制土地使用权的行为也并不违法，因为股权转让和土地使用权是两个独立的法律体系，而房地产管理法并未对此种方式作禁止性的规定。
房地产管理法作为一项管理性的法律，在此条内容设计上目的是出于管理的需要，并非是一种强制性和效力性的规定，原公司设立新公司的方式，通过新公司控制名下土地使用权，实际上也是进行了土地使用权的转让。这个性质是被认可的，但是这种转让形式是否在房地产管理法的规定之内，却是相对模糊的。因此法院多数支持了这种做法，但是这部分发生的案例问题核心多在此种情况下入股或者相关合同是否有效的情境之下，而非直接对这种做法进行定性裁判，因而法院是否是根据限制合同无效，更多倾向于合同有效的方式来进行考量，也未可知。

2、试点地区的规定：
国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的通知，确立了一批试点城市。南宁市作为试点城市之一，出台了一系列的规定。
《南宁市国有建设用地使用权二级市场交易管理办法（试行）》，办法第九条规定：“项目已投资额未达到投资总额25%以上的宗地转让的土地交易可以在土地二级市场交易服务平台进行。”办法第二十六条明确规定：“为提高土地利用效率，盘活低效用地，以出让方式取得的项目土地使用权，已完成的投资总额未到25%的，可通过交易服务平台进行转让，成交后签订转让合同，承办机构出具交易鉴证书，交易双方可申请办理预告登记。国土、规划、建委、环保、审批等部门根据承办机构出具的交易鉴证书及相关材料，在受让人未办理不动产转移登记手续的情况下，对该项目工程建设的审批手续进行缺项审批。待完成该项目建设投资25%后，持相关证明材料向不动产登记机构申请不动产转移登记。项目投资总额占项目投资总额的比例，以有资质的会计事务所出具的《工程投资审计报告》为准。”
同时第十九条规定：“双方当事人签订土地使用权转让合同、承办机构出具交易鉴证书后，按照土地使用权转让协议约定可向南宁市不动产登记中心申请预告登记。”第三十条规定：“土地使用权转让时，双方当事人应在签订转让合同后，具备不动产转移登记条件之日起二十日内，按规定申请办理土地使用权转移登记。”

该规定认为，即使未达25%的投资总额的建设用地使用权也可以在二级市场进行流转，并可以申请预告登记，等到完成25%的开发投资额度指标后再向有关部门申请登记。但该规定只是一个地方性规定，且在试点阶段，浙江省内尚无这样的规定。

3、国土资源部试点政策方向
国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》的通知（国土资发〔2017〕12号）
二、试点政策措施
完善建设用地使用权转让机制。明确建设用地使用权转让形式。将各类导致建设用地使用权转移的行为都视为建设用地使用权转让，包括买卖、交换、赠与、出资等，以及司法处置、资产处置、法人或其他组织合并或分立等形式涉及的建设用地使用权转移。建设用地使用权转移的，地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移。
明晰不同权能建设用地使用权转让的必要条件。明确以划拨、出让、作价出资（入股）和授权经营等方式供应的建设用地在转让前应满足的条件。以划拨方式取得的建设用地使用权转让，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产登记手续；不符合《划拨用地目录》的，由受让方依法依规足额补缴土地出让收入。以出让方式取得的建设用地使用权转让的，在符合法律法规规定和出让合同约定的前提下，应保障其交易自由；原出让合同对转让条件另有约定的，从其约定。以作价出资（入股）和授权经营方式取得的建设用地使用权转让，可以参照以出让方式取得的建设用地使用权转让规定。

国土资源部的这个政策设置了试点地区的政策制定的原则性问题，是为试点地区的未来政策定调，未来极有可能出台一系列全国性的规定。采取股权作价的方式掌握目标公司土地使用权的方式或可受到限制。但正如南宁市出台的那份规定，为加强土地使用权的流转，控制闲置、促进市场流通，可能通过另外的方式中和这种限制，增强土地使用权的流转。

三、小结
1、工业用地的转让条件仍采用25%的开发额度作为条件之一、法条所规定的“形成工业用地或其他建设用地的条件”无更为统一、详尽的解释。
2、在开发投资程度低于投资总额（不含土地出让金）25%的情况下，如想掌控土地使用权，可采取股权转让控制土地使用权形式。
3、上述形式虽在司法判例中得到支持，但是根据国土资源部的政策方向来看，或可将受到限制。