第三节 纵向不平衡与横向不平衡

核心逻辑

分税制改革后，中央拿走收入大头，地方承担支出大头，中央通过转移支付填补地方收支缺口。
但从全国总数看能补上，不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上：

省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。

这种纵向和横向的不平衡，造成了不少矛盾和冲突，也催生了很多改革。

一、基层财政困难（纵向不平衡）

1. 成因：财权层层上收，事权层层下压

• 分税制后，中央与省分成，省与市县分成。
• 上级权威高于下级，越往基层分到的钱越少，任务却越多。
• 20世纪90年代末流行顺口溜：

中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。

2. 表现：地区差异大，中西部基层尤其困难

• 东部沿海：工业化和城市化带来“土地财政”，一手预算财政“吃饭”，一手土地财政“办事”。
• 中西部县乡：土地不值钱，财政收入连发工资都不够，和办事的钱相互挤占，连“吃饭财政”都不算，只能算“讨饭财政”。
• 后果：基层政府没钱就想办法增收，乱收费层出不穷，农民日子不好过，干群关系紧张，群体性事件频发；工程欠款、拖欠工资、打白条等层出不穷。
• 2000年初，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平致信朱镕基：

农民真苦，农村真穷，农业真危险。

“三农问题”成为21世纪初政策和改革的焦点之一。

3. 改革：农村税费改革与后续配套

• 背景：党的十六大提出“和谐社会”与“科学发展观”，“五个统筹”第一条就是“统筹城乡发展”。
• 2000年起：农村税费改革拉开帷幕，制止乱摊派、乱收费，陆续取消“三提五统”和“两工”。
• 2006年1月1日：农业税彻底废止，终结农民缴纳千年的“皇粮国税”。
• 改革得以推行，得益于加入WTO后工商业飞速发展，国家财政不再依赖农业税费。
  • 2000—2007年，农业部门产值占GDP比重从15%降至10%；
  • 全国税收总收入增加3.6倍（未扣除物价因素）。

4. 后续改革：加大上级统筹和转移支付力度

其一，把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围

• 2006年起实施农村义务教育经费保障机制改革；
  • 截至2011年，中央财政安排3300亿元；
  • 约1.3亿名农村义务教育阶段学生免除学杂费和教科书费。
• 2003年“新农合”、2009年“新农保”等，均有从中央到地方的各级财政资金参与。

其二，在转移支付制度中加入激励机制

• 2005年实施“三奖一补”，对精简机构和人员的县乡政府给予奖励。
• 背景：财政供养人员越多，得到转移支付越多，刺激地方政府扩编。
  • 1994—2005年，地方财政供养人员猛增60%，从2981万人增至4778万人。
  • 2005年实行“三奖一补”后，2006年财政供养人口下降318万。
  • 之后缓慢上升，2008年达4631万。
  • 2009年后，财政供养人员数据不再公布。

其三，把基层财政资源向上一级政府统筹

• 2003年开始试点“乡财县管”改革。
• 手段：预算共编、票据统管、县乡联网。
• 效果：把乡镇财政支出决定权上收到县，有利于规范乡镇行为，也有利于县域内公共服务均等化。
• 截至2012年底，86%的乡镇已实施“乡财县管”。

5. 县一级财政紧张与“省直管县”改革

• 市管县体制下，“市压县、市刮县、市吃县”现象严重，城乡差距不断拉大。
• 很多城市自身经济水平不高，难以拉动下辖县。
• 21世纪初推行：
  • 扩权强县：下放土地审批、证照发放等权限；
  • 财政省直管县：县财政与省财政直接发生关系，绕开市财政，财政收支权力上县市平级。
• 实质：把五级行政管理体制（中央—省—市—区县—乡镇）在财政管理体制上“拉平”为三级体制（中央—省—市县）。

“省直管县”的问题

• 浙江经验特殊：
  • 20世纪90年代全省施行，效果很好；
  • 县域经济非常强劲，很多县乃至乡镇都有特色产业集群；
  • 2019年，浙江省53个县（含县级市）里，18个是全国百强县。
• 其他省份至少遭遇两个困难：
  1. 省里管不过来：改革前一个省平均管12个市，改革后平均管52个市县；钱和权给了县，但监管跟不上，县域出现种种乱象，如土地腐败。
  2. 县市关系变动未必有利于县长远发展：以前县归市管，虽受一层“盘剥”，但合作通常大于竞争；改革后竞争大于合作，县域经济“孤岛化”严重。
• 经济欠发达地区尤其明显：
  • 市的实力本就不强，进一步分裂成区和县，更难产生规模和集聚效应；
  • 经济弱市的“小马”拉不动下辖县的“大车”，改革没有把“小马”变成“大马”，反倒把“大车”劈成了一辆辆“小车”；
  • 结果是小城镇遍地开花，经济活动和人口没有向区域经济中心的市区集聚，反而越搞越散。
• 现有研究显示：省直管县后，虽然县里有了更多资源，但人均GDP增速反而放缓。

6. 总体评价

分税制改革后，基层财政出现不少困难，引发一系列后续改革，最终涉及财税体制的层级问题。
到底要不要搞扁平化、学发达国家搞三级财政？是不是每个省都应该搞？目前仍有争议。

二、地区间不平等（横向不平衡）

1. 差距扩大与原因

• 我国地区间经济发展差距从20世纪90年代中后期开始扩大。
• 出口飞速增长，制造业自然向沿海省份集聚，以降低出口货运成本。
• 这种地理分布符合经济规律，并非税收改革的后果。
• 但随着产业集聚带来优势，地区间经济发展水平和财力差距也越拉越大。

2. 中央转移支付与均等化效果

• 公共财政的一个主要功能是再分配财政资源，平衡地区间人均公共服务水平（教育、医疗等）。
• 中央开始对中西部地区进行大规模转移支付。
  • 1995—2018年，转移支付总额从665亿元增至61649亿元，增加93倍；
  • 远高于地方财政收入增长率；
  • 占GDP比重从1%升至7%。
• 80%以上的转移支付都到了中西部地区，保障了地区间人均财政支出均等化。
• 虽然东部和中西部公共服务水平差异依然明显，但如果没有中央转移支付，地区差异可能更大。

3. 省际与县际差距

• 以2018年为例，最富3省（江苏、浙江、广东）与最穷3省（云南、贵州、甘肃）：
  • 苏浙粤的人均财政收入和人均GDP是云贵甘的2.7倍；
  • 由于中央转移支付，这些省份的人均财政支出基本持平；
  • 人均财政支出差距在过去20年中一直远小于人均财政收入。
• 自2005年起，地区间人均财政支出差距进一步收窄，与“三奖一补”政策有关。
• 省一级基本均衡，但县一级差距很大：
  • 以2009年为例，人均财政支出最高的1%的县，支出是最低的1%的县的19倍。
  • 这种基层差距与纵向差距有关：越往基层分到的钱越少，省级差距到了基层被层层放大。

4. 专项转移支付加剧不平等

• 专项转移支付约占转移支付总额的四成。
• 一般以“做项目”的形式分配资金，专款专用，可以约束下级把钱花在上级指定的地方。
• 但实际操作中，专项转移支付加大了地区间不平等：
  • 经济情况越好、财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多专项转移支付项目。
• 原因有三：
  1. 上级分配项目一般不会“撒胡椒面儿”，而是倾向于集中财力投资大项目，交给有能力和条件的地区，所谓“突出重点，择优支持”。
  2. 2015年之前，许多项目要求地方政府提供配套资金，只有有能力配套的地方才能承接大项目，拿到更多转移支付。
  3. 项目审批过程中人情关系在所难免。很多专项资金由财政部先拨款给各部委后再层层下拨，出现“跑部钱进”现象，而经济发达地区往往与中央部委关系更好。

5. 总体评价

公共财政的重要功能是实现人均公共服务均等化。我国在这方面已取得长足进展，但可改进空间依然很大。
从目前情况看：

• 东中西部省份之间；
• 同一省份的城乡之间；
• 同一城市的户籍人口和非户籍人口之间；

公共服务的差别依然很大。第五章将继续探讨这些地区间不均衡、人与人不平等的问题。

参考资料：《置身事内：中国政府与经济发展》