（一）案例背景2008年开始，重庆探索开展了地票改革试验，通过将农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地等农用地，腾出的建设用地指标经公开交易后形成地票，用于重庆市为新增经营性建设用地办理农用地转用等。地票制度及其市场化交易机制的建立，在促进耕地保护、盘活全市农村闲置资源、拓宽农民增收渠道、推动城乡融合发展等方面发挥了积极作用，并取得了良好的经济社会效益。但与此同时，全部复垦为耕地的模式也产生了一些问题，比如并非所有地块都适合复垦为耕地，特别是在生态保护红线区等区域，原有建设用地复垦为林地、草地等生态用地更为适宜。为推动城乡自然资本加快增值，进一步完善地票制度，2018年重庆市印发了《关于拓展地票生态功能促进生态修复的意见》，将地票制度中的复垦类型从单一的耕地，拓展为耕地、林地、草地等类型，将更多的资源和资本引导到自然生态保护和修复上，地票制度实现了统筹城乡发展、促进生态产品供给等生态、经济和社会综合效益导向。

（二）具体做法:

一是因地制宜实施复垦。按照“生态优先、实事求是、农户自愿、因地制宜”的原则实施复垦，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草。在重要饮用水水源保护区、生态保护红线区等重点生态功能区以及地质灾害点、已退耕还林区域、地形坡度大于25度区域、易地扶贫搬迁迁出区等不适宜复垦为耕地的区域，主要引导复垦为林地、草地等具有生态功能的农用地；在上述之外区域，具备复垦为耕地条件的，特别是在永久基本农田控制线内，重点复垦为耕地，并分别明确复垦验收标准，所有经复垦验收合格的地块，都可以申请地票交易。

二是划定地票使用范围，稳定交易规模。通过明确新增经营性建设用地“持票准用”制度，即重庆市范围内新增加的经营性建设用地，都必须在购买地票后再办理农用地转用手续；对于在征收和农转用环节按非经营性用地使用计划指标报批，之后调整为经营性建设用地的，在出让环节补交地票，确保了每年3万亩左右的地票市场规模。

三是严格按照规划管控地票的生产和使用。地票的产生地必须在城镇规划建设用地范围之外，地票的使用必须符合国土空间规划的要求，严禁突破规划的刚性约束。在地票运行过程中，落实了城镇建设空间布局优化与农村建设用地减少相挂钩的规划目标，确保生态用地不减少、建设用地总量不增加。

四是保障复垦权利人和地票购买主体的权益。明确地票收益归农，地票价款扣除复垦成本后的收益，由农户与农村集体经济组织按照85:15的比例进行分配，目前农户获得的最低收益为12万元/亩，村集体获得的最低收益为2.1万元/亩。同时，对复垦为耕地和林地的地票，实行无差异化交易和使用，并统筹占补平衡管理，确保复垦前后的土地权利主体不变、所获收益相同，保障复垦主体的权益。购买主体使用地票办理农用地转用手续的，不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费等有关费用。

五是注重与相关工作统筹联动。将地票改革与户籍制度改革、农村产权改革、农村金融改革、脱贫攻坚等工作统筹联动，拓展地票生态功能的探索与历史遗留废弃矿山生态修复、林票改革等工作配套衔接，推动改革形成综合效应。在历史遗留废弃矿山生态修复治理中，鼓励各地区因地制宜地开展建设用地复垦，腾出的指标参照地票进行交易，不断提升生态修复效益和生态产品供给能力。

（三）主要成效:

一是增加了生态空间和生态产品。地票运用市场化机制激励“退建还耕还林还草”，根据区域生态环境的适宜性，将农村闲置废弃建设用地恢复为耕地、森林、草原等自然生态系统，减少了低效的建设占用，增加了生态空间和生态产品，还自然以宁静、和谐、美丽。截至2019年底，重庆市完成农村建设用地复垦35.97万亩，其中2018年拓展地票生态功能以来复垦形成林地4129亩。

二是促进了城镇化中的城乡用地协调发展。地票通过盘活农村存量建设用地，在不增加建设用地总量的前提下，保障了城镇化快速发展区域的用地需求。截至2019年底，重庆市累计交易地票30.45万亩，实际使用地票23.54万亩，为城镇化过程中的城乡发展、人地协同搭建了制度平台。

三是提高了“三农”财产性收入。地票制度在增加农民财产性收入、城乡融合发展、脱贫攻坚等方面发挥了积极作用。截至2019年底，重庆市约有7600个农村集体经济组织参与了地票交易，累计获得集体地票收益150余亿元，农户获得地票收益约330亿元；全市累计交易贫困区县地票21.98万亩，实现收益430.48亿元，占同期全市地票交易量的72.4%；累计有13.63万个进城落户居民家庭选择以地票方式变现财产权，实现了“地随人走、带着财产进城”。