作为15年以来的城投债从业者，对于地方政府债务率、财政实力、资金腾挪、债务化解等问题，在以前业务发展的时候无暇顾及，此刻在看，颇有收益。

（来自三万英尺，https://mp.weixin.qq.com/s/pBD95Q_fMJhELoOVJS43pA）

一、细说财政预算4本账

（一）一般公共预算

一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。

（1）一般公共预算收入端。一般包括税收收入和非税收收入、债务收入、转移性收入

（2）一般公共预算支出端。

（二）政府性基金预算

对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支

（1）政府性基金预算收入端。政府性基金收入中超90%为国有土地使用权出让收入

（2）政府性基金预算支出端

（三）国有资本经营预算

对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算，规模一般较低

（1）国有资本经营预算收入端

（2）国有资本经营预算支出端

（四）社会保险基金预算

二、地方政府债务问题

（一）预算内债务

按照2014年修订的《预算法》，地方政府新增举债只能采用发行政府债券方式，具体分为一般债券和专项债券。根据43号文规定，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借，采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展，由地方政府发行一般债券融资，以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

某地区政府财力=某地区一般公共预算财力+某地区政府性基金预算财力；某地区一般公共预算财力=一般公共预算收入+中央一般公共预算补助收入-地方一般公共预算上解；某地区政府性基金预算财力=政府性基金预算收入+中央政府性基金预算补助收入-地方政府性基金预算上解。

区分负债率与债务率。理论上，地方政府负债率=年末债务余额/GDP，按照《马斯特里赫特条约》，该比例不应超过60%；地方政府债务率=年末债务余额/综合财力，按照IMF的表态，该比例应当维持在90%-150%。常用的债务率公式为（一般债余额+专项债余额）/（一般公共预算收入+上级补助收入1-上解上级支出1+政府性基金收入+上级补助收入2-上解上级支出2），由于市级以下政府信息披露质量较差，因此分母也常改为“一般公共预算收入+政府性基金收入”。

（二）隐性债务与城投债

对地方政府隐性债务的讨论始自43号文中对债务置换的安排。2014年，43号文规定“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担、优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设，此前，审计署曾多次对全国地方政府债务进行了统一甄别，数据较为完整的最后一次披露在2014年。

按照审计署规定，地方政府债务可分为三类：①政府负有偿还责任的债务、②政府负有担保责任的债务、③政府可能承担一定救助责任的债务,后两项合称“或有债务/隐性债务”。

1.政府负有偿还责任的债务（Ⅰ类债）

政府负有偿还责任债务指地方政府及相关企业、事业单位、政府融资平台等所借，需要以财政专项直接偿还的债务。

2.政府负有担保责任的债务（Ⅱ类债）

政府负有担保责任债务指政府部门和机构给债务做担保，当第一债务人无力偿还时，地方政府财政作为第二还款来源负有连带偿还与赔偿责任的债务。

3.政府可能承担一定救助责任的债务（Ⅲ类债）

政府可能承担一定救助责任的债务指一些地方政府的隐性担保债务。

例如，经费补助和公共事业单位、政府融资平台公司等债务，本来约定由非财政资金偿还，同时地方政府和机构并没有提供担保的债务，但是当出现债务危机时使得这些地方无力偿还时，为确保经济与社会的稳定有序发展，政府必须施以救助。

按照审计署数据，2014年底，地方政府负有偿还责任的债务（Ⅰ类债）余额为15.4万亿元；地方政府或有债务(含政府负有担保责任的债务+政府可能承担一定救助责任的债务)余额为8.6万亿元。隐性债务规模根据各卖方的测算，大体应当在30-40万亿元。

（三）债务置换Round1：Ⅰ类债置换

我们常说的债务置换其实历经了两个阶段：2018年及之前，投资者所说“债务置换”一般指中央政府部署的置换地方政府Ⅰ类债工作；2019年至今，投资者所说“债务置换”一般指隐性债务化解（置换Ⅱ、Ⅲ类债）工作。 

2015年，国务院决定利用3年左右的时间对政府负有偿还责任的债务（Ⅰ类债）中通过银行贷款、融资平台等非债券方式举借的存量债务通过发行地方债的方式进行置换，总金额为14.34万亿元(2014年末数据)，2018年为收官之年。

募集资金用途

按照财政部有关规定，2015年3月、6月两批共计2万亿元额度的置换债券募集资金必须用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的债务本金。自2015年9月后财政部批准的置换债券额度必须用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务，严禁用于其他用途。

4.债务置换的影响

首先，置换债券一般期限较长，到期偿付压力随之减小。其次，置换债券的发行成本较低，票面利率一般在2%-5%，远低于此前的银行借款、信用债及非标等的融资成本。最后，发行地方政府债券置换存量债务，只是债务形式变化、不增加债务余额，有利于保障在建项目资金链不断裂，处理好化解债务与稳增长的关系，为地方腾出一部分资金用于加大其他支出创造了有利条件。

（四）债务置换Round2：化解隐性债务（Ⅱ、Ⅲ类债）

2018年下半年各地方政府组织学习了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》、《地方政府隐性债务问责办法》等内部文件，化解隐性债务成为政府债务工作的新重点。

根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务统计主体包括两大类：（1）机关事业单位：包括各级党委、政府所属部门、事业单位和社会团体；（2）国企：以城投平台为主。

实务中，城投平台在上报隐性债务时，一般是把公益性项目产生的、政府负有偿还责任的债务进行上报，审计认定结果基本也是按照这个原则。统计时间上，大部分地区上报的是2015年1月初-2018年8月底新增的债务，少部分地区为2015年1月初-2017年7月14日新增的债务，这是由于2017年7月14日召开的金融工作会议要求严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任，因此部分保守地区没有统计2017年7月14日之后的债务。 

根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务的化解主要有6大途径：

三、地方政府财政分析实践

（一）注意事项

1.区分全省/省本级、全市/市本级口径

由于地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成，因此只考虑市本级财政收支时可得市本级一般公共预算平衡表；当考虑下属区县的财政收支情况时，可得全市一般公共预算平衡表，全市一般公共预算收入等于市本级收入与各区县收入的总和。例如无锡全市一般公共预算收入达1036.33亿元，其中市本级一般公共预算收入达102.28亿元、下辖区县一般公共预算收入合计达934.05亿元。