简介

《答手诏条陈十事》是北宋名臣范仲淹于1043年（庆历三年）九月，在宋仁宗连日催促下，认真总结其从政28年来酝酿已久的改革思想，呈上的新政纲领，提出了十项改革主张：明黜陟、抑侥幸、精贡举、择官长、均公田、厚农桑、修武备、推恩信、重命令、减徭役。

该文写成后，立即呈送给宋仁宗。宋仁宗和朝廷其他官员商量，表示赞同，便逐渐以诏令形式颁发全国。于是，北宋历史上轰动一时的庆历新政就在范仲淹的领导下开始了，范仲淹的改革思想得以付诸实施。但由于既得利益集团所代表的保守势力的反对等原因，范仲淹的改革十策在“庆历新政”中推行失败。

原文

范文正奏议卷上（宋）①

伏奉手诏“今来用韩琦、范仲淹、富弼，皆是中外人望，不次拔擢。韩琦暂往陕西，范仲淹、富弼皆在两地，所宜尽心为国家，诸事建明，不得顾避。兼章得象等同心忧国，足得商量。如有当世急务可以施行者，并须条列闻奏，副朕拔擢之意”者。臣智不逮人，术不通古，岂足以奉大对。然臣蒙陛下不次之擢，预闻政事，又诏意丁宁，臣战汗惶怖，曾不获让。

臣闻历代之政，久皆有弊。弊而不救，祸乱必生。何哉？纲纪浸隳。制度日削，恩赏不节，赋敛无度，人情惨怨，天祸暴起。惟尧舜能通其变，使民不倦。

《易》曰：“穷则变．变则通，通则久。”此言天下之理有所穷塞，则思变通之道。既能变通，则成长久之业。我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年，纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之。然则欲正其末，必端其本；欲清其流，必澄其源。臣敢约前代帝王之道，求今朝祖宗之烈，釆其可行者条奏。愿陛下顺天下之心，力行此事，庶几法制有立，纲纪再振，则宗社灵长，天下蒙福。

一曰明黜陟。臣观《书》曰：“三载考绩，三考黜陟幽明。”然则尧舜之朝，建官至少，尚乃九载一迁，必求成绩，而天下大化，百世之后，仰为帝范。我祖宗朝，文武百官皆无磨勘之例，惟政能可旌者，擢以不次；无所称者，至老不迁。故人人自励，以求绩效。今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。不限内外，不问劳逸，贤不肖并进，此岂尧舜黜陟幽明之意耶！假如庶僚中有一贤于众者，理一郡县，领一务局，思兴利去害而有为也，众皆指为生事，必嫉之沮之，非之笑之，稍有差失，随而挤陷。故不肖者素餐尸禄，安然而莫有为也。虽愚暗鄙猥，人莫齿之。而三年一迁，坐至卿监丞郎者，历历皆是，谁肯为陛下兴公家之利，救生民之病，去政事之弊，葺纪纲之坏哉!利而不兴则国虚，病而不救则民怨。弊而不去则小人得志，坏而不葺则王者失。贤不肖混淆，请托侥幸，迁易不已，中外苛且，百事废堕，生民久苦，羣盗渐起。劳陛下旰昃之忧者，岂非官失其正而致其危耶！至若在京百司，金谷浩瀚，权势子弟长为占据，有虚食禀禄，待阙一二年者。暨临事局，挟以势力。岂肯恪恭其职?使祖宗根本之地，纲纪日隳。故在京官司，有一员阙，则争夺者数人。其外任京朝官，则有私居待阙，动逾岁时，往往到职之初，便该磨勘，一无勤效，例蒙迁改。此则人人因循，不复奋励之由也。

臣请特降诏书，今后两地臣僚，有大功大善，则特加爵命；无大功大善，更不非时进秩。其理状寻常而出者，祇守本官，不得更带美职。应京朝官在台省、馆阁职任，及在审刑、大理寺、开封府、两赤县、国子监、诸王府，并因保举及选差监在京重难库务者，并须在任三周年，即与磨勘。若因陈乞，并于中书、审官院愿在京差遣者，与保举选差不同，并须勾当通计及五周年，方得磨勘。如此则权势子弟，肯就外任，各知艰难。亦有俊明之人，因此树立，可以进用。如今日已前受在京差遣已勾当者，且依旧日年限磨勘．其未曾交割勾当。却求外任者，并听其外任。在京朝官到职勾当及三年者与磨勘，内前任勾当年月日及公程日限，并非因陈乞而移任在道月日，及升朝官在京朝请月日，并令通计。其远官近地，劳逸不同，并在假待阙及公程外住滞，或因公事，非时移替。在道月日委有司别行定夺闻奏。如任内有私罪并公罪徒以上者，至该磨勘日，具情理轻重，别取进止。其庶寮中有高才异行，多所荐论，或异略嘉谋，为上信纳者，自有特恩改迁，非磨勘之可滞也。又外任善政著闻，有补风化；或累讼之狱，能辨寃沈；或五次推勘，人无翻讼；或劝课农桑，大获美利；或京城库务，能革大弊，惜费巨万者，仰本辖保明闻奏，下尚书省集议。为众所许，则列状上闻，并与改官，不隔磨勘。或有异同，各以所执取旨，出于圣断。仍请诏下审官院、流内铨、尚书考功，应京朝官选人逐任得替，明具较定考绩、结罪闻奏。内有事状猥滥，并老疾愚昧之人，不堪理民者，别取进止。已上磨勘考绩条件，该说不尽者，有司比类上闻。如此，则因循者拘考绩之限，特达者加不次之赏，然后天下公家之利必兴，生民之病必救，政事之弊必去，纲纪之坏必葺，人人自劝，天下兴治，则前王之业，祖宗之权，复振于陛下之手矣。其武臣磨勘年限，委枢密院比附文资定夺闻奏。

二曰抑侥幸。臣闻先王赏延于世，诸侯有世子袭国，公卿以德而任，有袭爵者，《春秋》讥之。及汉之公卿，有封爵而殁，立一子为后者，未闻余子皆有爵命。其次宠待大臣，赐一子官者有之，未闻每岁有自荐其子弟者。祖宗之朝，亦不过此。自真宗皇帝以太平之乐，与臣下共庆，恩意渐广。大两省至知杂御史以上，每遇南郊并圣节，各奏一子充京官，少卿、监奏一子充试衔。其正郎、带职员外郎，并诸路提点刑狱以上差遣者，每遇南郊，奏一子充斋郎。其大两省等官，既奏得子充京官，明异于庶僚，大示区别，复更每岁奏荐，积成冗官。假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也。今百姓贫困，冗官至多。授任既轻，政事不举。俸禄既广，刻剥不暇。审官院常患充塞，无阙可补。臣请特降诏书，今后两府并两省官等，遇大礼许奏一子充京官，如奏弟侄骨肉，即与试衔外，每年圣节更不得陈乞。如别有勋劳著闻于外②，非时赐一子官者，系自圣恩。其转运使及边任文臣初除授后，合奏得子弟身事者③。并候到任二年无遗阙，方许陈乞。如二年内非次移改者，即许通计三年陈乞。三司副使、知杂御史、少卿、监以上，并同两省，遇大礼各奏荐子孙。其正郎、带馆职员外郎，并省府推判官、外任提点刑狱以上，遇大礼合该奏荐子孙者，须是在任及二周年，方得陈乞。已上有该说不尽者，委有司比类闻奏。如此则内外朝臣，各务久于其职，不为苟且之政，兼抑躁动之心。亦免子弟充塞铨曹，与孤寒争路，轻忽郡县，使生民受弊。其武臣入边上差遣，并大礼合奏荐子弟者，乞下枢密院详定比类闻奏。

又国家开文馆，延天下英才，使之直秘庭，览羣书，以待顾问，以养器业，为大用之备。今乃登进士高等者，一任才罢，不以能否，例得召试而补之。两府、两省子弟亲戚，不以贤不肖，辄自陈乞馆阁职事者，亦得进补。太宗皇帝建崇文院、秘阁，自书碑文，重天下贤才也。陛下当思祖宗之意，不宜甚轻之。臣请特降诏书，今后进士三人内及第者，一任回日。许进于教化经术文字十轴，下两制看详，作五等品第。中第一第二等者，即赐召试；试又优等，即补馆阁职事。两府、两省子弟，并不得陈乞馆阁职事及读书之类。御史台画时弹劾，并谏院论奏。如馆阁阙人，即委两地举文有古道、才堪大用之士，进名同举，并两制列署表章，仍上殿称荐，以充其职。如此，则馆阁职事更不轻授，足以起朝廷之风采，绍祖宗之本意，副陛下慎选矣。

三曰精贡举。臣谨按《周礼》卿大夫之职，各教其所治，三年一大比，考其德行道艺，乃献贤能之书于王。贤为有德行，能为有道艺。王再拜受之，登于天府。天府，太庙之宝藏也。盖言王者举贤能，所以上安宗社，故拜受其名，藏于庙中，以重其事也。卿大夫之职，废既久矣。今诸道学校，如得明师，尚可教人六经，传治国治人之道。而国家乃专以辞赋取进士，以墨义取诸科，士皆舍大方而趋小道，虽济济盈庭，求有才有识者十无一二。况天下危困，乏人如此，将何以救?在乎教以经济之业，取以经济之才，庶可救其不逮。或谓救弊之术无乃后时，臣谓四海尚完，朝谋而夕行，庶乎可济，安得晏然不救，坐俟其乱哉！

臣请诸路州郡有学校处，奏举通经有道之士，专于教授，务在兴行。其取士之科，即依贾昌朝等起请，进士先策论而后诗赋；诸科墨义之外，更通经旨。使人不专辞藻，必明理道，则天下讲学必兴，浮薄知劝，最为至要。内欧阳修、蔡襄更乞逐场去留，贵文卷少而考校精。臣谓尽令逐场去留，则恐旧人杆格，不能创习策论，亦不能旋通经旨，皆忧弃遗，别无进路。臣请进士旧人三举以上者，先策论而后诗赋。许将三场文卷通考，互取其长。两举、初举者，皆是少年，足以进学，请逐场去留。诸科中有通经旨者，至终场，别问经旨十道，如不能命辞而对，则于知举官员前，讲说七通者为合格。不会经旨者，三举已上即逐场所对墨义，依自来通粗施行。两举、初举者，至于终场日，须八通者为合格。

又外郡解发进士、诸科人，本乡举里选之式④，必先考其履行，然后取以艺业。今乃下求履行，惟以词藻、墨义取之，加用封弥，不见姓字，实非乡里举选之本意也。又南省考试举人，一场试诗赋，一场试策，人皆精意，尽其所能。复考校日久，实少舛谬。及御试之日，诗赋文论共为一场，既声病所拘，意思不远。或音韵中一字有差，虽生平苦辛，即时摈逐。如音韵不失，虽末学浅近，俯拾科级。既乡举之处不考履行，又御试之日更拘声病，以此士之进退，多言命运而不言行业。明君在上，固当使人以行业而进，而乃言命运者，是善恶不辨而归诸天也，岂国家之美事哉！臣请重定外郡发解条约，须是履行无恶、艺业及等者，方得解荐，更不封弥试卷。其南省考试之人，已经本乡询考履行，却须封弥试卷，精考艺业，定夺等第，进入御前。选官覆考，重定等第讫，然后开看南省所定等第，内合同姓名偶有高下者，更不移改。若等第不同者，人数必少，却加封弥，更宣两地参校，然后御前放榜，此为至当。内三人已上⑤，即于高等人中选择，圣意宣放。其考校进士，以策论高、词赋次者为优等，策论平、词赋优者为次等。诸科经旨通者为优等，墨义通者为次等。已上进士、诸科，并以优等及第者放选注官，次等及第者守本科选限。自唐以来，及第人皆守选限。国家以收复诸国，郡邑乏官，其新及第人，权与放选注官。今来选人壅塞，宜有改革，又足以劝学，使其知圣人治身之道，则国家得人，百姓受赐。

四曰择官长。臣闻先王建侯，以共理天下。今之刺史、县令，即古之诸侯。一方舒惨，百姓休戚，实系其人。故历代盛明之时，必重此任。今乃不问贤愚，不较能否，累以资考，升为方面。懦弱者不能检吏，得以蠹民；强干者惟是近名，率多害物。邦国之本，由此凋残。朝廷虽至忧勤，天下何以苏息!其转运使并提点刑狱按察列城，当得贤于众者。臣请特降诏书，委中书、枢密院且各选转运使、提点刑狱共十人，大藩知州十人；委两制共举知州十人；三司副使、判官同举知州五人；御史台中丞、知杂、三院共举知州五人；开封知府、推官共举知州五人；逐路转运使、提点刑狱各同举知州五人，知县、县令共十人；逐州知州、通判同举知县、县令共二人。得前件所举之人，举主多者先次差补。仍指挥审官院、流内铨今日以后所差知州、知县、县令并具合入人历任功过、举主人数闻奏，委中书看详。委得允当，然后引对。如此举择，则诸道官吏庶几得人，为陛下爱惜百姓，均其徭役，宽于赋敛，各获安宁，不召祸乱，天下幸甚。

五曰均公田。臣闻《易》曰：“天地养万物，圣人养贤以及万民。”此言圣人养民之时，必先养贤。养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责廉隅，安职业也。皇朝之初，承五代乱离之后，民庶凋弊，时物至贱。暨诸国收复，天下郡县之官少人除补，至有经五七年不替罢者。或才罢去，便入见阙。当物价至贱之时，俸禄不辍，士人之家无不自足。咸平已后，民庶渐繁，时物遂贵。入仕门多，得官者众，至有得替守选一二年，又授官待阙一二年者。在天下物贵之后，而俸禄不继，士人家鲜不穷窘，男不得婚，女不得嫁，丧不得葬者，比比有之。复于守选、待阙之日，衣食不足，贷债以苟朝夕。到官之后，必来见逼，至有冒法受赃，赊贷度日⑥，或不耻贾贩，与民争利。既为负罪之人，不守名节，吏有奸赃而不敢发，民有豪猾而不敢制。奸吏豪民得以侵暴，于是贫弱百姓理不得直，寃不得诉，徭役不均，刑罚不正，比屋受弊，无可奈何，由乎制禄之方有所未至。

真宗皇帝思深虑远，复前代职田之制，使中常之士自可守节，婚嫁以时，丧葬以礼，皆国恩也。能守节者，始可制奸赃之吏，镇豪猾之人。法乃不私，民则无枉。近日屡有臣僚乞罢职田，以其有不均之谤，有侵民之害。臣谓职田本欲养贤，缘而侵民者有矣，比之衣食不足，坏其名节，不能奉法，以直为枉，以枉为直，众怨思乱而天下受弊，岂止职田之害耶!又自古常患百官重内而轻外，唐外官月俸尤更丰足⑦，簿尉俸钱尚二十贯。今窘于财用，未暇增复。臣请两地同议外官职田，有不均者均之，有未给者给之，使其衣食得足，婚嫁丧葬之礼不废，然后可以责其廉节，督其善政。有不法者，可废可诛。且使英俊之流，乐于为郡为邑之任，则百姓受赐。又将来升擢，多得曾经郡县之人，深悉民隐，亦致化之本也。惟圣慈深察，天下幸甚。

六曰厚农桑。臣观《书》曰：“德惟善政，政在养民。”此言圣人之德，惟在善政。善政之要，惟在养民；养民之政，必先务农；农政既修，则衣食足；衣食足，则爱肤体；爱肤体，则畏刑罚；畏刑罚，则寇盗自息，祸乱不兴。是圣人之德，发于善政；天下之化，起于农亩。故《诗》有《七月》之篇，陈王业也。今国家不务农桑，粟帛常贵。浙江诸路岁籴米六百万石⑧，其所籴之价与辇运之费，每岁共用钱三百余万贯文。又贫弱之民，困于赋敛，岁伐桑枣，鬻而为薪。劝课之方，有名无实。故粟帛常贵，府库日虚。此而不谋，将何以济!

臣于天下农利之中，粗举二三以言之。且如五代羣雄争霸之时，本国岁饥，则乞籴于邻国，故各兴农利，自至丰足。江南旧有圩田，每一圩方数十里，如大城。中有河渠，外有门闸。旱则开闸引江水之利，涝则闭闸拒江水之害，旱涝不及，为农美利。又浙西地卑，常苦水沴。虽有沟河，可以通海，惟时开导，则潮泥不得而堙之。虽有堤塘，可以御患，惟时修固，则无摧坏。臣知苏州日，点检簿书，一州之田，系出税者三万四千顷。中稔之利，每亩得米二石至三石。计出米七百余万石。东南每岁上供之数六百万石，乃一州所出。臣询访高年，则云曩时两浙未归朝廷，苏州有营田军四都，共七八千人，专为田事，导河筑堤，以减水患。于时民间钱五十文籴白米一石。自皇朝一统，江南不稔则取之浙右，浙右不稔则取之淮南，故慢于农政，不复修举。江南圩田、浙西河塘，大半隳废，失东南之大利。今江浙之米，石不下六七百文足。至一贯文省，比于当时，其贵十倍，而民不得不困，国不得不虚矣。

又京东西路有卑湿积潦之地，早年国家特令开决之后，水患大减。今罢役数年，渐已堙塞，复将为患。臣请每岁之秋，降勅下诸路转运司，令辖下州军吏民各言农桑之间可兴之利、可去之害。或合开河渠，或筑堤堰陂塘之类，并委本州军选官计定工料，每岁于二月间兴役，半月而罢，仍具功绩闻奏。如此不绝。数年之间，农利大兴。下少饥岁，上无贵籴，则东南岁籴辇运之费大可减省。其劝课之法，宜选官讨论古制，取其简约易从之术，颁赐诸路转运使，及面赐一本，付新授知州、知县、县令等。此养民之政、富国之本也。

七曰修武备。臣闻古者天子六军，以宁邦国。唐初京师置十六将军官属，亦六军之义也。诸道则开折冲、果毅府五百七十四，以储兵伍。每岁三时耕稼，一时习武。自贞观至于开元，百三十年，戎臣兵伍，无一逆乱。至开元末，听匪人之言，遂罢府兵。唐衰，兵伍皆市井之徒，无礼义之教，无忠信之心，骄蹇凶逆，至于丧亡。我祖宗以来，罢诸侯权，聚兵京师，衣粮赏赐丰足，经八十年矣。虽已困生灵、虚府库，而难于改作者，所以重京师也。今西北强梗，边备未足，京师卫兵多远戍，或有仓卒，辇毂无备，此大可忧也。远戍者防边陲之患，或缓急抽还，则外御不严，戎狄进奔，便可直趋关辅。新招者聚市井之辈，而轻嚣易动，或财力一屈，请给不充，则必散为羣盗。今生民已困，无可诛求，或连年凶饥，将何以济！赡军之策，可不预图?若因循过时，臣恐急难之际，宗社可忧。

臣请密委两地，以京畿见在军马，同议有无阙数。如六军末整，须议置兵，则请约唐之法，先于畿内并近辅州府召募强壮之人，充京畿卫士。得五万人以助正兵，足为强盛。使三时务农，大省给赡之费；一时教战，自可防虞外患。其召募之法，并将校次第，并先密切定夺闻奏。此实强兵节财之要也。候京畿近辅召募卫兵，已成次第，然后诸道放此⑨，渐可施行。惟圣慈留意。

八曰减徭役。臣闻汉光武建武六年六月诏曰：“夫张官置吏，所以为人也。今户口耗少，而县官吏职，所置尚繁。令司隶州牧各实所部。”二府于是条奏并省四百余县，天下至治。臣又观西京图经，唐会昌中，河南府有户一十九万四千七百余户，置二十县。今河南府主客户七万五千九百余户，仍置一十九县。主户五万七百，客户二万五千二百⑩。巩县七百户，偃师一千一百户，逐县三等而堪役者，不过百家，而所供役人不下二百数。新旧循环，非鳏寡孤独，不能无役。西洛之民，最为穷困。臣请依后汉故事，遣使先往西京并省诸邑为十县。其所废之邑，并改为镇，令本路举文资一员，董榷酤、关征之利兼人烟公事。所废公人，除归农外，有愿居公门者，送所存之邑。其所在邑中役人，却可减省归农，则两不失所。候西京并省稍成伦序，则行于大名府，然后遣使诸道，依此施行。仍先指挥诸道防团州已下，有使、州两院者，皆为一院，公人愿去者，各放归农。职官厅可给本城兵士七人至十人，替人力归农。其乡村耆保地里近者，亦令并合。能并一耆保管⑪，亦减役十余户。但少徭役，人自耕作，可期富庶。

九曰覃恩信。臣窃覩国家三年一郊，天子斋戒衮冕，谒见宗庙，乃祀上帝。大礼既成，还御端门，肆赦天下，曰：赦书日行五百里，敢以赦前事言者，以其罪罪之，欲其王泽及物之速也如此。今大赦每降，天下欢呼。一两月间，钱谷司存督责如旧，桎梏老幼，籍没家产。至于宽赋敛。减摇役，存恤孤贫，振举滞淹之事，未尝施行，使天子及民之意，尽成空言，有负圣心，损伤和气。臣请特降诏书，今后赦书内宣布恩泽，有所施行，而三司、转运司、州县不切遵禀者，井从违制，徒二年断，情重者，当行刺配。应天禧年以前天下欠负，不问有无侵欺盗用，并与除放，违者仰御史台、提点刑狱司常切觉察纠劾，无令壅遏。臣又闻《易》曰：“先王以省方观民设教。”故有巡狩之礼，察诸侯善恶，观风俗厚薄，此圣人顺动之意。今巡狩之礼不可复行，民隐无穷，天听甚远。臣请降诏中书，今后每遇南郊赦后，精选臣僚往诸路安抚，察官吏能否，求百姓疾苦，使赦书中及民之事，一一施行，天下百姓莫不幸甚。

十曰重命令。臣闻《书》曰：“慎乃出令，令出惟行。”准律文，诸被制书有所施行而违者，徒二年；失错者，杖一百。又监临主司受财而枉法者，十五疋，绞。盖先王重其法令，使无敢动摇，将以行天下之政也。今覩国家每降宣勅条贯，烦而无信，轻而弗禀，上失其威。下受其弊。盖由朝廷采百官起请，率尔颁行，既昧经常，即时更改，此烦而无信之验矣。又海行条贯，虽是故违．皆从失坐，全乖律意，致坏大法，此轻而弗禀之甚矣。臣请特降诏书，今后百官起请条贯，令中书、枢密院看详会议，必可经久，方得施行。如事干刑名者，更于审刑、大理寺勾明会法律官员参详起请之词，删去繁冗，裁为制敕，然后颁行天下，必期遵守。其冲改条贯，并令缴纳，免致错乱，误有施行。仍望别降敕命，今后逐处当职官吏亲被制书，及到职后所受条贯，敢故违者，不以海行，并从违制，徒二年。未到职已前所降条贯，失于检用，情非故违者，并从本条失错科断，杖一百。余人犯海行条贯，不指定违制刑名者，并从失坐。若条贯差失，于事有害，逐处长吏，别见机会，须至便宜而行者，并须具缘由闻奏，委中书、枢密院详察，如合理道，即与放罪。仍便相度，别从更改。

主要内容

（一）明黜陟，即严明官吏升降制度。那时，升降官员不问劳逸如何，不看政绩好坏，只以资历为准。故官员不求有功，但求无过，因循苟且，无所作为。范仲淹提出考核政绩，破格提拔有大功劳和明显政绩的，撤换有罪和不称职的官员。

（二）抑侥幸，即限制侥幸作官和升官的途径。当时，大官每年都要自荐其子弟充京官，一个学士以上的官员，经过二十年，一家兄弟子孙出任京官的就有二十人。这样一个接一个地进入朝廷，不仅增加了国家开支，而且这些纨绔子弟又不干正事，只知相互包庇，结党营私。为了国家政治的清明和减少财政开支考虑，应该限制大官的恩荫特权，防止他们的子弟充任馆阁要职。

（三）精贡举，即严密贡举制度。为了培养有真才实学的人，首先应该改革科举考试内容，把原来进士科只注重诗赋改为重策论，把明经科只要求死背儒家经书的词句改为要求阐述经书的意义和道理。这样，学生有真才实学，进士之法，便可以依其名而求其实了。

（四）择长官。针对当时分布在州县两级官不称职者十居八九的状况，范仲淹建议朝廷派出得力的人往各路（北宋州以上的一级监察和财政区划）检查地方政绩，奖励能员，罢免不才；选派地方官要通过认真地推荐和审查，以防止冗滥。

（五）均公田。公田，即职田，是北宋地方官的定额收入之一，但分配往往高低不均。范仲淹认为，供给不均，怎能要求官员尽职办事呢？他建议朝廷均衡一下他们的职田收入；没有发给职田的，按等级发给他们，使他们有足够的收入养活自己。然后，便可以督责他们廉节为政；对那些违法的人，也可予以惩办或撤职了。

（六）厚农桑，即重视农桑等生产事业。范仲淹建议朝廷降下诏令，要求各级政府和人民，讲穷农田利害，兴修水利，大兴农利，并制定一套奖励人民、考核官员的制度长期实行。

（七）修武备，即整治军备。范仲淹建议在京城附近地区召募强壮男丁，充作京畿卫士，用来辅助正规军。这些卫士，每年大约用三个季度的时光务农，一个季度的时光教练战斗，寓兵于农，实施这一制度，可以节省给养之费。京师的这种制度如果成功了，再由各地仿照执行。

（八）推恩信，即广泛落实朝廷的惠政和信义。主管部门若有人拖延或违反赦文的施行，要依法从重处置。另外，还要向各路派遣使臣，巡察那些应当施行的各种惠政是否施行。这样，便处处都没有阻隔皇恩的现象了。

（九）重命令，即要严肃对待和慎重发布朝廷号令。范仲淹认为，法度是要示信于民，如今却颁行不久便随即更改，为此朝廷必须讨论哪些可以长久推行的条令，删去繁杂冗赘的条款，裁定为皇帝制命和国家法令，颁布下去。这样，朝廷的命令便不至于经常变更了。

（十）减徭役。范仲淹认为如今户口已然减少，而民间对官府的供给，却更加繁重。应将户口少的县裁减为镇，将各州军的使院和州院塥署，并为一院；职官厅差人干的杂役，可派级一些州城兵士去承担，将那些本不该承担公役的人，全部放回农村。这样，民间便不再为繁重的困扰而忧愁了。

内容分析

在“庆历新政”推行过程中，范仲淹的《答手诏条陈十事》无疑是指导改革的“纲领性文件”。因为它确实指导了“庆历新政”，所以将这一“文件”与“庆历新政”的成败密切联系在一起，是适宜的。

范仲淹在王权制封建社会三千多年的历史中，堪称廉洁官员的典范。而关于“庆历新政”的主要内容及失利原因，可以参考的最权威的历史记录，莫过于富弼和欧阳修的手笔。因为他们都是“庆历新政”的参与者。

富弼在《范文正公仲淹墓志铭》中是这样写的：

明年春，召公为枢密副使，凡五让不从，乃拜之。舆议谓公有经纶之才，不宜局于兵府，是秋改参知政事。上倚公右于诸臣，公亦务尽所蕴以图报。然天下久安则政必有弊者，三王所不能免。公将劘以岁月而人不知为，悠久之道也。上方锐于求治，间数命公条当世急务来。公始未奉诏，每辞以事大不可忽致。于是露薰降手诏者再，遣内臣就政事堂督取，开龙图阁给纸札，令立疏者各一，日面诘者不可数。退曰：“吾君求治如此之切，其暇岁月待耶?”即以十策上之，盖取士、课吏、减任子、更卫兵、择守宰、谨敕令、厚农桑之类者。又先时别上法度之说甚多，皆所以抑邪佞、振纪纲、扶道经世，一一可行。上览奏褒纳，益信公忠耿，不为身谋恤也，遽下二府促行。论者渐龃龉不合，作谤害事。公知之如不闻，持之益坚。

明年秋，边奏疑若有警者，公虑帅臣恃和而懈，因恳表按边，即命为河东、陕西宣抚使。

欧阳修在《资政殿学士户部侍郎文正范公神道碑铭并序》中是这样写的：

庆历三年春，召为枢密副使，五让不许，乃就道。既至数月，以为参知政事，每进见必以太平责之。公叹曰：“上之用我者至矣，然事有先后，而革弊于久安，非朝夕可也。”既而，上再赐手诏，趣使条天下事，又开天章阁，召见赐坐，授以纸笔，使疏于前。公惶恐避席，始退而条列时所宜先者十数事上之。其诏天下兴学、取士先德行不专文辞、革磨勘例迁以别能否、减任子之数而除滥官、用农桑、考课、守宰等事。方施行，而磨勘、任子之法，侥幸之人皆不便，因相与腾口；而嫉公者亦幸外有言，喜为之佐佑。

会边奏有警，公即请行，乃以公为河东、陕西宣抚使。至则上书愿复守边，即拜资政殿学士、知邠州，兼陕西四路安抚使。其知政事，才一岁而罢。有司悉奏罢公前所施行而复其故。言者遂以危事中之，赖上察其忠，不听。

从上述一致的记载中可以看到，范仲淹的被快速提拔以及被迫上的新政“十策”，是在仁宗皇帝多次催促下仓促出台，又在仁宗皇帝的十分嘉许下“遽下二府促行”的。就范仲淹的本意看，他并不认为适宜采取急躁的办法来推行快速的跨越式改革。因为在他看来，“天下久安则政必有弊者，三王所不能免。”而要真正取得改革的成功，范仲淹认为“事大不可以忽致”，应该采取“劘以岁月而人不之为，悠久之道也”。也就是说，要反复考量方方面面的因素，以较长的时间段，采取循序渐进之法，在大多数人根本利益不受明显伤害、社会不受明显震荡这样一种令人不知不觉的方式，潜移默化地进行积极改良的改革“新政”。他认为只有这种方式的“新政”，走的才是“悠久之道也”。

然而，遗憾的是，宋仁宗虽然十分赏识范仲淹的改革蓝图，但也许由于个人意气太重，也许是改革的心情过于急切，“上方锐于求治”，所以把一个本来很好的宏观改革规划，用一种十分不宜的简单操作程序和实施方式给搞砸了。身为皇帝，也许仁宗已痛切地认识到种种社会弊端在严重威胁着帝国的生存。于是他似乎是显得坐不住了，“露薰降手诏者再，遣内臣就政事堂督取”。在得到了范仲淹迫于无奈提出的“十策”的改革规划后，即“遽下二府督行”。也就是说，这个宏大的规划只是在范仲淹一人手中出炉，然后很快经过皇帝一人批准，并未经其他必要的相关方面如中书门下诸中央机构的讨论、酝酿以达成朝廷乃至地方上、中层官吏集团思想认识的统一，亦未采取必要的组织、干部、宣传等系统性准备，就仓促付诸实施了。假如用当代政治科学理论如控制论、系统论以及多米诺骨牌效应等综合学理眼光来衡量，似乎这种改革的失败是必然的。

范仲淹在《答手诏条陈十事》中提出的“十事”也就是改革的十大方略（简称“十策”），为什么会得到仁宗如此极端性的赞同以及如此急促的方式推行?其实原因很简单，因为这“十策”果真能够落实，那就完全符合了北宋王朝的根本利益。“十策”虽然包括了国政的许多方面，但核心内容其实是两个旧而又新、新而又旧的老大难问题，这就是澄清“吏治”的问题，是通过“精兵简政”和达到减轻宋王朝经济重负、提高行政效率的问题；换句话说，是一个通过廉政而达到精兵简政，从而卸下皇朝身上背负的沉重经济政治包袱，从而达到富国强兵的问题。

“十策”的核心内容是廉政。《周礼》明确指出，所谓“廉”，并不仅是指行政官吏个人的不贪不占、洁静精微的问题，它还包含有更广泛的内容。如《周礼·天官冢宰》：“小宰（注：相当于北宋的参知政事）之职：……以听官府之六计，弊群吏之治：一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨。”也就是说，考察全国官吏主要有六个方面的内容：品行善与不善、行政能力强与不强、对上下左右和各种行政事务敬与不敬、工作作风正派不正派、是否遵守法律政令、依法办事有没有失误及辨别是非是清楚还是糊涂。而上述六大方面的考察均在中心词前先加一个“廉”字，即在于强调六项内容均以是否廉洁为必要基础。而所谓“廉”者，“清也”，“自检也”，“不贪也”，“洁不滥浊也”（孔颖达语），是“有分辨，不苟取也”（朱熹语）。当然，“廉”还包括有“俭”、“省”、“察”的意思。所以说，综合后代学者对《周礼》中“小宰”即“参执政事”政治职责之一的六条考核官吏的解读看，范仲淹为仁宗皇帝所上的“十策”，原本并不是什么创新，这些内容在《周礼》中对副宰相的职责中早已规定的十分清楚的。范仲淹此时提出的“十策”，原本是忠于职守，于经典有据、于现实有指，是对“正本清源首在吏治”观念的重申而已。所以，范仲淹向仁宗皇帝所提的“十策”，说他忠于职守、抓住了皇上要推行“新政”的根本环节没错；若要说他是在急躁的皇帝面前搪塞他，亦未尝不可；但唯独不能说他找出了在当时的历史条件下切实可行的创新型的改革路子。

先说忠于职守这一方面。在《答手诏条陈十事》中，范仲淹对当时社会的严重问题的分析确实一针见血，切中时弊：“我祖宗朝文武百官，皆无磨勘之例，惟政能可旌者擢以不次，无所称者至老不迁。故人人自励，以求绩效。今文资三年一迁，武职五年一迁，谓之磨勘。不限内外，不问劳逸，贤不肖并进。”结果是“弊而不去则小人得志，坏而不葺则王者失贤。不肖混淆，请托侥幸，迁移不已，中外苟且，百事废堕，生民久苦，群盗渐起。劳陛下旰昃之忧者，岂非官失其正而致其危耶?”自真宗皇帝始，“恩义渐广，大两省至知杂御史以上，每遇南郊并圣节，各奏一子充京官，省卿、监奏一子充试衔；其正郎、带职员外郎并诸路提点刑狱以上差遣者，每遇南郊，奏一子充斋郎。……既奏得子充京官，明异于庶僚，大示区别。复更每岁奏荐，积成冗官，假有任学士以上官经二十年者，则一家兄弟子孙出京官二十人，仍接次升朝，此滥进之极也。今百姓贫困，冗官至多，授任既轻，政事不举，傣禄既广，刻剥不暇。审官院常患充塞，无缺可补”。今“国家乃专以辞赋取士，以墨义取诸科，士皆舍大方而取小道，虽济济盈庭，求有才有识者十无一二，况天下危困乏人如此，将何以救?在乎教以经济之业，取以经济之才，庶可救其不逮。”“今之刺史、县令，即古之诸侯。一方舒惨，百姓休戚，实系其人。……今乃不问贤愚，不较能否，累以资考，升为方面。懦弱者不能检吏，得以蠹民；强干者惟是近名，率多害物。邦国之本，由此凋残。朝廷虽至忧勤，天下何以苏息?”“养贤之方，必先厚禄。厚禄然后可以责廉隅，安职业也。……当物价至贱之时，俸禄不辍，士大夫之家，无不自足”，“在天下物贵之后，而俸禄不加，士人家鲜有不穷窘，男不得婚，女不得嫁，丧不得葬者，比比有之。复于守选、待缺之日，衣食不足，贷债以苟朝夕。到官之后，必来见逼，至有冒法受赃赊举度日，或不耻贩卖，与民争利。既为负罪之人，不守名节。吏有奸赃而不敢发，民有豪猾而不敢制。奸吏豪民得以侵暴。于是贫弱百姓理不得直、冤不得诉……刑罚不正……无可奈何，由乎制禄之方有所未至”。“养民之政，必先务农。……今国家不务农桑，粟帛常贵。江浙诸路岁氽米六百万石，其所氽之价与辇运之费，每岁共用钱三百余万贯文。又贫弱之民，困于赋敛，岁伐桑枣，鬻而为薪。劝课之方，有名无实。故粟帛常贵，府库日虚，此而不谋，将何以济?”“我祖宗以来，罢诸侯权，聚兵京师，衣粮赏赐丰足，经八十年矣。虽已困生灵，虚靡库存而难于改作者，所以重京师也。今西北强梗，边备未足，京师卫兵多远戍，或有仓卒，辇毂无备，此大可忧也。远戍者防边陲之患，或缓急抽还，则外御不严，戎狄进奔，便可直趋关辅。新招者聚市井之辈，而轻嚣易动，或财力一屈，请给不充，则必散为群盗。今生民已困，无可诛求，或连年凶饥，将何以济?赡军之策，可不预图?若因循过时，臣恐急难之际，宗社可忧。”“今河南府主客户七万五千九百余户，仍置一十九县。主户五万七百，客户二万五千二百。巩县七百户，偃师一千一百户；其余诸县三等而堪役者，不过百家，而所供役人不下二百数。新旧循环，非鳏寡孤独，不能无役。西洛之民，最为穷困。”“今大赦每降，天下欢呼。一两月间，钱谷司存督责如旧，桎梏老幼，籍没家产。至于宽赋敛，减徭役，存恤孤贫，振举滞淹之事，未尝施行，使天子爱民之意尽成空言，有负圣心，损伤和气。” “盖先王重其法令，使无敢动摇，将以行天下之政也。今睹国家每降宣敕条贯，烦而无信，轻而弗禀，上失其威，下受其弊。盖由朝廷采百官起请，率尔颁行，既昧经常，即时更改，此烦而无信之验矣；又海行条贯，虽是故违，皆从失坐，全乖律意，致坏大法，此轻而弗禀之甚矣。”

范仲淹对当时北宋国政这十个方面的严重弊端，分析得不可谓不确当，亦不可谓不深入。几百年后读者再来考量，不能不说他的这种分析是仁宗朝圣贤大臣为皇帝发出的盛世危言。仁宗皇帝览后深受震动，并再次要他提出改革方案时，他又上了《再进前所陈十事》的奏议：

臣前两次所上共十事，曾奉圣旨更进一本，今写录进纳。一曰明黜陟。为重定文武百官磨勘，将以约滥进，责实效，使天下政事无不举也。二曰抑侥幸。为重定文武百官奏荫及不得陈乞馆阁职事，将以革滥赏、省冗官也。三曰精贡举。为天下举人先取履行，次取艺业，将以正教化之本、育卿士之材也。四曰择官长。为举转运使、提点刑狱并州县长吏，将以正纲纪、去疾苦、救生民也。五曰均公田。为天下官吏不廉则曲法，曲法则害民，请更赐均给公田，即使丰足，然后可以责士大夫之廉节，庶天下政平、百姓受赐也。六曰厚农桑。为责诸道沟河并修江南野田及诸路陂塘，仍行劝课之法，将以救水旱、丰稼穑、强国力也。七曰修武备。为四方无事，京师少备，因循过日，天下可忧，请密定规制，相时而行，以卫宗社，以宁邦国也。八曰减徭役。为天下徭役至繁，请依汉光武故事，并合县邑，以省徭役，庶宽民力也。九曰覃恩信。为赦书内宣布恩泽未尝施行，并请放先朝欠负，以感天下之心也。十曰重命令。为制书忽而行违者，请重其法，以行天子之命也。臣之所陈，盖欲周悉，故言辞之间有涉细碎，而于国体甚大。乞圣慈再加详览，一一行之，则天下之幸，非臣之幸也。

反复研讨范仲淹留下的这些奏议，可知他提出的十项改革，都是针对时弊的切实建议。此等建议，实可代表当时一般有抱负热心于救弊的贤良政治家的普遍见解。据历史记载，在范仲淹之前，已有人提出了改革建议。如宋太宗朝的王济、宋真宗朝的王禹偁就早已上过类似改革建议；与范仲淹同道的韩琦在进士及第以后，请求“停内降”，“抑挠幸”，请求“明得失，正纪纲，亲忠直，远邪佞”；在镇守西北的时候，又条陈请行七事：“一曰清政本，二曰念边计，三曰擢才贤，四曰备河北，五曰固河东，六曰收民心，七曰营洛邑”；又如在范仲淹前后富弼亦上书，言当世之务十余条，亦以进贤退不肖，止侥幸，去宿弊，渐易监司之不才者为言。都与范仲淹所举十事，大同而小异，这大概是当时上层有识之士讨论时政的一致见解。这些一致的见解，终于被宋仁宗所接受，而在庆历三年付诸实施；除第七项兵制有些认为不便而没有实行外，余皆著令以诏书颁下。这便是所谓的“庆历新政”。然而，这次“新政”执行了不到一年，就无疾而终。

失败原因及启示

《答手诏条陈十事》在“庆历新政”很快失败的原因主要有四点：（1）改革的观念只是仁宗皇帝一时的热血冲动，改革的必要性并没有在包括仁宗本人在内的整个赵宋王室权势家族中形成共识。（2）改革的观念虽然在上层士大夫精英群体中有了思想火花，但在整个士大夫上层和中下层并没有在改革的目标以及所应遵循的原则、方法和步骤等方面达成思想和认识上的共鸣。（3）这次改革缺乏必要的组织力量准备。（4）缺乏对诸项改革事业从发动到完成的时间预期、先后顺序及具有可操作性的保证措施的规划与设计。

从“庆历新政”的失败中，可以总结出以下有益的经验教训，以供改革家作为历史的镜鉴。

第一，大至一个国家，小至一个大中型社会团体，既然是一项牵涉面很广的改革，就不能单靠极少数“精英”人物策划于密室而推行不成熟的计划。即使是在“国者，陛下之家也”的封建王权专制时代，皇帝和宰相尚且不能独断专行，更何况在民主和科学已经深入人心的社会呢?因此，改革家要想取得大的成功，必先要去掉个人功名利禄之心，要明确大改革的目标不是为少数人谋利益，而是为多数人谋利益。为此，必先造成一个信仰和价值观一致的、由政治家、改革家、思想家和改革主体的代表组成的领袖集团，必先形成相对理性、科学的可控制、可操作、可持续发展的改革方案；对每个阶段的突破口及社会反应，均应有预期研究和集体参与，并做必要的局部实验。不能搞个人英雄主义的独断决策；那种凭主要领导者个人一时“拍脑袋”形成“改革方案”的方式可以休矣。群众参与的幅度越广，改革的群体力量就越大。

第二，越是牵涉面广的重大改革越需要深入认识、明确把握和严格遵循事物发展变化的客观规律。思想上切不可期望一蹴而就，行动上切不可操之过急。领袖人物的主观意志必须与客观规律相协调；主观意志违背客观规律，往往成为失败的催化剂。“多少事，从来急。天地转，光阴迫。一万年太久，只争朝夕”——这是毛泽东同志的名句；“欲速则不达”，“过犹不及”——这是孔夫子的教诲；“治大国如烹小鲜”——这是老子对治国规则的归纳。毛泽东同志表达的是革命家的伟大理想，无可厚非；孔夫子讲的是行动的辩证法，更是颠扑不破；老子道出了治理大国不可随意折腾这一铁的规则。有伟大的理想才有伟大的行动，而伟大行动的成功则靠科学和严谨的操作程序。因此，看似相对立的观念，如果能理性地、和谐地配套在一起，就能造就伟大的成果。这是千古不移的治国经验。

第三，任何时代任何重大改革，都不能将“既得利益集团”与“未得利益集团”简单对立起来。必须遵循在不严重损害既得利益集团的合法利益的前提下，来为新兴阶级和阶层开辟新的、有效的谋利渠道。任何重大改革，都不能把着眼点放在通过剥夺一个阶级的合法利益来送给另一个阶级，因为这样必然会造成更多、更大的社会矛盾乃至社会斗争，最终导致改革过程失控，改革目标也必然落空。在这一方面，日本的“明治维新”、美国的“罗斯福新政”均为后人树立了典范。有这样一种论调，说“改革就是利益的再分配”。这种观点是极端片面和错误的。范仲淹新政“十策”中至少有七八项本质上属于“权利再分配”而不是“开拓新权利”。这是其失败的根源之一。改革家应该明白，在任何大改革的过程中，固然不可避免会有利益的再分配现象；但真正合格的改革家和领袖集团，是不能把着力点主要放在将现有蛋糕和鸡蛋从一个篮子转移到另一个篮子里去的；必须把着力点放在生产更多的蛋糕和鸡蛋来充实更多的空篮子。只有这样来改革，才会最大限度地动员社会力量支持改革，最大限度地减少社会阻力，避免不必要的社会斗争和内部消耗，使改革富有强大的生命力并取得预期成功。

第四，对一个较长过程的改革大业来讲，领袖集团一旦形成，必须不断地培养和造就骨干干部队伍，使之源源不断充实于改革大业的组织机构和干部队伍中去。用有新思想、新信念、新价值观的新干部队伍去发动更广大的群众来积极参与改革事业，从而使改革逐渐变成各级政府机构、各级公职人员乃至相关群体绝大多数人的自觉思想和自觉行动。如此而行，改革必将无往而不胜。 [4]