在国有土地出让行为中和人民法院审判过程中，如何把握“净地交付”的内涵和外延，如何准确界定土地行政管理部门是否履行了“净地交付”义务，是一个存在争议的问题。

一、如何界定土地行政主管部门的“净地交付”义务

“净地交付”并非法律法规或规范性文件中的明确用语，而是集合了一系列相关规定并从中抽象出来的概念。2007年9月，国土资源部印发国土资发【2007】236号《关于认真贯彻<国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见>、进一步加强土地供应调控的通知》，规定：“成片开发建设的土地应统一规划，统一进行基础设施建设，按......净地分块供应。”“净地”一词第一次出现在规范性文件中，但并未作为一个独立的法律用语或名称存在。国务院印发的国发【2008】3号《关于促进节约集约用地的通知》中规定：“储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系。”《土地储备办法》第十八条规定：“土地储备机构应对储备土地，特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。” 国土资源部《闲置土地处置办法（2012修订）》第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”根据上述规定可以抽象出，土地行政管理部门供应的土地应当为“净地”，以防止土地闲置，给受让人增加不必要的负担。然而，对于如何界定“净地”，上述规范性文件并未作出规定。根据上述规范性文件所体现出来的精神，可从以下几方面入手对“净地”的构成要件作出考量：

一是从法律关系上看，“净地”是指权属清楚、界址明确，已完成农用地转用、集体土地征收、国有土地收回等手续，安置补偿落实到位，且不存在抵押、查封等权利取得阻却事由的宗地；

二是从现实状况上看，“净地”是指完成地面、地上、地下建筑物、构筑物拆除事项，在物理状态上不具有动工建设障碍的宗地。

除上述要件外，我国部分省市还专门出台规范性文件，对于辖区内“净地交付”的条件作出明确规定，其中还设置了“配套设施、基础设施等具备项目开发建设的基本条件”等更加严格的条件。如石家庄市人民政府发布石政函【2018】38号《关于印发<石家庄市市区做地工作流程>的通知》，规定：“做地项目应达到以下‘净地’交付条件：1、产权清晰、场地平整、四周围挡、专人看管；2、安置补偿落实到位，无集资、开工、销售房屋等违法事项；3、配套设施、基础设施等具备项目开发建设的基本条件”。至于上述第三个条件是否能够适用于所有土地出让行为，应根据各地土地市场实际情况和土地出让协议的约定综合加以判断，人民法院在审查时，尤其应当注意土地出让协议的约定，如土地行政主管部门和受让人已明确将其作为土地交付的条件加以约定，则应尊重双方之约定，将这一条件作为认定“净地交付”的构成要件进行判断确认。

二、未履行“净地交付”义务的法律后果

国土资源部《闲置土地处置办法（2012修订）》，第二十一条规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”该条规定属强制性规定，土地行政主管部门供应的土地必须符合上述要求。换言之，土地挂牌出让前是否解决了法律关系上的纠纷，是否完成相关建筑物和构筑物的清理工作，做到“净地交付”，涉及受让人合同目的能否顺利实现，是土地使用权出让协议关系中的重要内容，属于主要合同义务，土地行政主管部门作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门，如将不符合“净地交付”条件的土地进行出让，既是违法履行职责的行为，也是对受让人的违约行为。从行政行为的角度而言，该土地出让行为可认定为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条所规定的“重大且明显违法情形”，属无效行政行为；从行政协议的角度而言，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：......（五）违反法律、行政法规的强制性规定”，建立在“非净地交付”基础上的土地出让协议因违反法律法规的强制性规定而归于无效。综上，若土地行政主管部门出让的土地不符合“净地交付”条件，该出让行为应被认定为无效行为。

此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十五条规定：“出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。”根据该条规定，如因未进行“净地交付”而导致土地受让目的无法实现，作为协议相对人的土地行政主管部门还应承担违约责任，造成损失的，应依法承担赔偿责任。