继2018年5月国办发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》后，2018年12月，又发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号，以下简称《意见》），连续两次对规范性文件审核工作提出要求，对于落实关于推进依法行政、建设法治zf的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护zf公信力具有重要意义。结合多年从事合法性审核工作，谈谈对《意见》的学习体会：

“以县级以上人民zf或者其办公机构名义印发的规范性文件，或者由县级以上人民zf部门起草、报请本级人民zf批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民zf审核机构进行审核。”

该规定分两层含义：1、以县级以上人民zf或者其办公机构名义印发的规范性文件由同级人民zf审核机构进行审核。

根据该规定，办公机构是可以印发规范性文件的，但是2009年颁布的《江苏省规范性文件制定和备案规定》中规定：“行政机关的内设机构、下设机构，不得制定规范性文件。”现实情况是，由于zf办公室发文过于频繁，有些内容难免会涉及到行政相对人的权利义务，多数zf效率优先，因此趋向于简化程序。个人认为，我省早已实行规范性文件“三统一”制度，在法治zf建设上应当走在全国前列，可以执行严于国家的规定，为全国规范性文件合法性审核工作作出表率。

2、由县级以上人民zf部门起草、报请本级人民zf批准后以部门名义印发的规范性文件，由同级人民zf审核机构进行审核。

对于县级zf部门等是否可以发布规范性文件，各地规定不一，例如，《徐州市规范性文件制定办法》第六条规定：“市、县人民zf所属工作部门以及依法设立的派出机关，镇人民zf，应当严格控制规范性文件制定。确需制定的，应经市、县人民zf同意。”个人认为，近年来，各地区、各部门乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了zf公信力。因此，在目前基层审核能力不高的情况下，提高审批层级的规定是可行的，且需要进一步研究细化。

“起草部门已明确专门审核机构的，应当先由起草部门审核机构进行审核。”

此规定为新增亮点，先由起草部门审核机构进行审核非常必要。从目前各行政机关报送的规范性文件起草情况看，合法性审核能力普遍较低，大部分行政机关从事法制工作的同志未通过司法资格考试，也未参加过相关的培训，加上单位领导不重视，起草文件漏洞百出，有的甚至对上位法视而不见，对反馈的合法性审核意见置若罔闻，依然我行我素。2017年，江苏省法制办《关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》（苏府法〔2017〕77号）就提出，对于部门代拟的zf规范性文件未经部门合法性初审的，审查机构可将文件草案退回起草单位。对该规定，应全面落实，并出台相关措施，不断提高行政机关合法性审核工作人员的业务能力。

“起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送制定机关办公机构的，制定机关办公机构要对材料的完备性、规范性进行审查。”

此规定为新增亮点，制定机关办公机构初步审查是合法性审查的重要环节。其一，按照目前的职责分工，虽然制定机关办公机构不承担审查工作，但是作为制定机关的参谋助手，有必要了解和推进发文程序，对于提醒领导依法作出决策，和提高制定机关依法决策的能力具有重要意义。其二，一般在各级zf常务会议召开前，分管领导要先召开部门协调会，所以，办公机构需要对制发的文件内容有所了解。第三，在机构体制改革后，各级zf原承担审查工作的法制机构被撤销，改由司法部门承担后，作为组成部门已不再适宜代表zf主持会议、给其他部门提要求。另外，个人认为，审查、备案等事务应重新回归zf办公室，不适宜部门负责。

在实际工作中，zf办公室对拟发布的文件，常常以采用征求意见方式征求法制机构意见，并作为合法性审查意见，此举明显违反法定程序，反映出一些工作人员法治意识淡薄，建议对该行为明确禁止。

“起草单位直接将文件送审稿及有关材料报送审核机构进行审核的，审核机构要对材料的完备性、规范性进行审核，不符合要求的，可以退回，或者要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况。”

该内容同时规定了起草单位也可以直接送给审核机构审核，根据2017年修订的国令《规章制定程序条例》中“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民zf所属工作部门或者下级人民zf认为需要制定地方zf规章的，应当向该省、自治区、直辖市或者设区的市、自治州的人民zf报请立项”和江苏省法制办《关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》中“规范性文件合法性审查机构原则上只对办公室（厅）移交需要进行合法性审查的文件进行审查，不直接接受起草单位的审查申请”的规定，如果是制定机关发文，起草单位直接送给审核机构审核是不妥的，结合前文的规定，只有“报请本级人民zf批准后以部门名义印发的规范性文件”，才可以直接送给审核机构审核。

苏格拉底曾说，未经审视的人生不值得过。行政机关如人一样，也有其自身存在的意义，那么，如何推行合法性审查机制，也是行政机关需要经常反思的生存哲理。

参考的规定：
《江苏省规范性文件制定和备案规定》（第54号令）
《徐州市规范性文件制定办法》（第139号令）
《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）
《关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》（苏政办发〔2015〕78号）
《关于对规范性文件合法性审查工作的业务指导意见》（苏府法〔2017〕77号）

作者系徐州市法制办工作人员

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