《农地“三权分置”制度实施潜在风险与完善措施—基于产权配置与产权公共域视角》
吴一恒、徐砾、马贤磊.
四、“三权分置”制度实施的完善措施
（一）完善合约机制，创造平等环境，缩小产权公共域，优化产权配置
利用合约机制弥补法律制度规则的不足、减少围绕产权公共域的争夺造成的主体侵害，是巴泽尔产权“公共领域”思想的重要启示。作者认为，“三权分置”制度改革中，在产权公共域客观存在、相关主体权益难以得到保障的情况下，更应鼓励在农村土地流转、产权交易过程中完善相应的合约机制，通过合约机制弥补“三权分置”制度下产权界定不清晰、权利关系不明确等不足，以减少由产权实际配置及产权公共域带来的风险问题。在各个试点地区，完善合约机制也都存在不同程度的表现。平等的主体地位、对称的信息交流、有效的合约监督、公平的违约处置是实现协商、议定和执行合约内容的基础。
（二）建立第三方服务机制，促进经营权流转与抵押
“三权分置”制度改革涉及的权利主体多样。根据理论和现实经验可知，主体之间发生产权交易时，通过第三方服务机制可以有效减小合约议定及合约执行过程中的交易费用。而农地产权交易中心以及民间自发成立的互助组织，无疑在维护产权主体权益、减少产权交易费用方面发挥着重要作用，应当予以鼓励和支持。从部分试点地区的经验来看，第三方服务机制已在农地产权交易及抵押过程中发挥作用。
（三）加强政策培训宣传，提高政策执行效率
各试点地区也均选择了加强相关政策培训与宣传这条路径，以期促进“三权分置”政策的有效落实。首先，针对地方基层工作人员开展政策解读与培训工作，确保相关工作人员准确把握“三权分置”制度改革的精神，在执行政策时做到无偏差。其次，针对承包农户和经营主体，一方面加大政策宣传力度，通过多渠道宣传最新的农村土地政策，提高相关主体对政策内容的了解程度；另一方面率先组织有条件的承包农户与经营主体施行土地经营权流转，通过示范效应扩大政策影响力，以减少后期产权公共域。第三，在围绕产权配置的地方政策创新过程中，地方领导对于政策的认识和把握程度将直接影响产权配置的结果。因此，针对地方领导开展全方位的政策培训，加强其政策学习，进而提高政策执行效率。
五、结论与启示
农地“三权分置”制度改革是“自下而上”的政策需求响应，也是国家为了进一步促进农地流转与农地经营权抵押，进而实现农业现代化的“自上而下”的土地制度改革。基于产权配置和产权公共域的视角，本文研究发现，虽然该项制度改革对农地产权从法律层面进行了进一步界定与明晰，丰富了农地产权权利内涵，但是，由于产权配置过程中国家法律层面、地方政策创新层面和契约规则层面客观存在的不足导致产权公共域并未消除，继而引发“三权分置”制度改革的潜在风险，具体体现在：①阻碍权能清晰界定，无法兼顾各方利益；②过度强化承包权和经营权，可能制约农地流转；③难以降低农地抵押交易成本，阻碍农村金融市场发育。为规避潜在风险，本文从完善合约机制、建立第三方服务机制、加强政策宣传3个方面提出完善“三权分置”制度的实施。
本文研究结论的启示主要在于，虽然产权公共域工客观存在且无法消除，但是，可以采用鼓励地方政府有效创新的方式因地制宜地缩小产权公共域的范围和影响，进而优化产权实际配置。通过政府介入，减少由争夺产权公共域造成的资源浪费。当然，政府介入的方式和程度也并非不受限制。在政府介入之外，应将更多涉及产权配置的内容交由相关权利主体通过契约的方式来实现。地方政府应当提供和维护一个公平合理的契约环境于每一位签约人，只有在这种情况下相关当事人才可以为获取落入产权公共域中的资源展开公平的竞争，主体间权利侵害的问题才可能得到解决，最终实现农地产权的高效配置。
