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阅读《转型中的地方政府》
中国政府间关系呈现出的一系列特征，主要体现为多层级权力关系下以属地管理为基础的行政逐级发包制，或者说是政府内部的发包制，简称为“行政发包制”。行政发包制作为一种理想类型，既区别于韦伯意义上的官僚科层制，也区别于纯粹的外包制（即政府通过契约方式向非政府组织（如企业）发包政府事务），属于一种居于两者之间的混合形态。
第一个很有影响的理论是许惠文（ Vivienne Shue ， 1988 ）提出的。她认为，中国的基层政府组织像是一个蜂窝式（ cellular ）的结构，每个乡村都是一个“小而全”、相对自给自足的单元，各个乡村之间联系很少，而主要在垂直方向与上级政府发生联系；虽然国家的建制直接渗透到乡镇一级，但乡镇和村干部并不是简单的服从上级指示的国家代理人，而是极力维护和伸张地方利益，变通执行甚至抵制对当地不利的国家政策。乡村社会对于国家行政力量的抵制和制衡与中国历史上长期存在的乡绅自治的传统有着密切的关系。
中国的中央和地方关系体现为事权分配职责模糊、上下错位、机构从上到下重叠等问题。
区分行政发包制、科层制与纯粹外包制的三个维度。这三个维度分别是行政权的分配、经济激励及内部考核和控制。行政发包制与纯粹的科层制和外包制在这三个维度上存在系统的差异。
行政发包制呈现以下两个基本特点：第一，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权、审批权）和剩余控制权（如不受约束的否决权和干预权）。这反映了行政组织内部上下级之间的权力分配，而非纯粹外包制下发包方和承包方平等的契约关系。 [5] 第二，具体的执行权（即通常所说的事权）交给了承包方，更重要的是，承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权，即所谓的“天高皇帝远”的情形。
行政发包制在承包方的人员薪酬决定和激励体系上比较接近市场化的安排，薪酬和福利（包括奖金、晋升甚至灰色收入）与创造的收入或服务高度挂钩，是一种收入分成的强激励形式，而非采取固定的薪酬和福利方式。
发包人和承包人有一个隐含的契约或约定，承包方自寻财路的做法只要在一定限度内都是被允许的，也就是说，承包方拥有某种事实上、非正式的“财权”，如征收附加税或额外收费。
行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”所强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，不管是否与辖区内部的管理有关，都属于辖区行政首脑的责任。上级下达的任务指标，往往以结果论英雄，不管下级是否有能力和条件完成，或者执行过程是否严格合乎程序和规则。
行政发包制的内部控制是一种结果导向的、人格化的责任分担。中国长期沿用的“属地管理”所强调的就是“谁主管，谁负责”，即辖区内发生的所有事情，不管是否与辖区内部的管理有关，都属于辖区行政首脑的责任。上级下达的任务指标，往往以结果论英雄，不管下级是否有能力和条件完成，或者执行过程是否严格合乎程序和规则。
在行政发包下承包方具体执行发包方交办的事务，拥有许多自由裁量权，同时也控制了相关信息的向上披露，所以上级经常也只能依赖最终的结果进行考核和控制。
如果考虑到多个层级间的政府关系，那么“指导权”和“执行权”就是相对的，上一级对下一级的工作具有指导权，而下一级总是具有执行上一级指示的相当的自由裁量空间（即执行权和相应的决策权）。
在政府内部引入发包其实对行政性设置提出了更多的要求。当然，“行政性”设置越有效，承包人所享受的自由空间就越小，发包制的成分也就越少。在这种情况下，行政与发包是替代关系
属地化管理模式最重要的特征是：第一，平民百姓的日常事务（如户口登记、纳税、诉讼、灾荒救济）只和所在地的地方政府或行政组织发生联系，并由它直接管辖，与其他层级或区域的政府发生联系也一定要通过管辖政府这个中介。这个特征的一个直接后果就是信息的属地化，只有地方政府掌握辖区内百姓的相关信息。这可以解释为什么长期以来中国的信息收集和汇报一直是采取“层层上报”模式。第二，地域与地域之间横向联系较少，各自为政。属地之间自发自愿的横向联系也不被鼓励，每个地域属于一个相对自给自足和自我封闭的经济社会单元。属地化管理与经济一体化是内在矛盾的。第三，即使中央的机构派驻地方，其经费、后勤也主要由当地地方政府提供。
韦伯在描述中国古代赋税的“配额化”特点时指出：“官吏就像是封建领主或总督，负责向中央（下级官吏则向州省政府）上缴一定的租税额，而他自己则从实际征收来的租税和捐税中支付行政经费，并将余额保留给自己。
逐级发包的任务最后落实到最基层的承包方具体实施，而它之上的所有发包方都只是在传递指令和监督执行；只有县官是具体管事的，与普通老百姓打交道，而在此之上的官员都是管人的，不直接为老百姓提供服务。这说明上级和下级政府的事权不是分工协作关系，而是层层发包和逐级监督的关系，政府间职责高度重叠和覆盖。
毛泽东在《论十大关系》中批评了苏联的过度集中的计划体制，提出要调动中央和地方“两个积极性”的问题。新中国成立以后第一次大规模的权力下放运动由此启动，体现了中国传统属地化分级管理模式的顽强力量。之后中央和地方的关系几经调整，但地方分权化成了主旋律。
单位是高度属地化的管理组织，单位成员的工作、生活完全依赖于其所隶属的组织。政府和单位之间的联系以垂直控制为主，各单位之间自发和自愿的横向联系，除非是政府所指定的，一般是禁止的。
尤其在经济发展和招商引资上，各地政府间通常采取签订政府责任状的形式，下级政府或部门领导对这些数字指标承担行政责任。计划生育对地方官员长期采取“一票否决”的问责制。“压力型体制”和“政治承包制”越到基层表现越为明显。近年来关于地方政府处理维稳和信访问题，中央明确提出“包息包讼”的要求，信访治理在基层流行“包保责任制”
对于上级指定的任务目标，下级政府通常需要全力调动自身的财政和其他资源去完成，经常的情况是“中央请客，地方买单”，或者“上级点菜，下级买单”。而为了完成上级任务和筹集必要的财政资源，地方政府又是“八仙过海，各显神通”。
对于上级指定的任务目标，下级政府通常需要全力调动自身的财政和其他资源去完成，经常的情况是“中央请客，地方买单”，或者“上级点菜，下级买单”。而为了完成上级任务和筹集必要的财政资源，地方政府又是“八仙过海，各显神通”。
属地化行政发包制在减少中央和上级政府的决策负荷的同时，又便利了下级政府行政责任的界定和落实。行政发包和属地管理的高度互补可以解释为什么中国地方政府一直以来都是全能型政府和一元化领导，因为行政发包决定了地方首脑是其属地辖区的总负责人，在行政事务全面发包的同时必须把有关的治理权也一起下放，这样可以保证地方首脑有足够的权力承担其承包的行政责任。
属地化行政发包制在减少中央和上级政府的决策负荷的同时，又便利了下级政府行政责任的界定和落实。行政发包和属地管理的高度互补可以解释为什么中国地方政府一直以来都是全能型政府和一元化领导，因为行政发包决定了地方首脑是其属地辖区的总负责人，在行政事务全面发包的同时必须把有关的治理权也一起下放，这样可以保证地方首脑有足够的权力承担其承包的行政责任。
行政发包带来的独立决策空间和准租金也同时带来了地方官员营私舞弊和贪赃枉法的空间，是官吏腐败的来源。历史上无数朝代因为无法治理官吏腐败而导致官逼民反，最终葬送了政权。
中央集权过多容易导致地方政府积极性不足，行政效率低下，治理成本上升，积累到一定限度中央又可能决定放权，出现所谓的“一放就乱，一收就死”，这可以解释为什么中央和地方之间总是存在着收权—分权的更替和循环
我们可以更清楚地界定行政发包制相比科层制的最大区别：它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，最小化总部协调功能，除了控制一些核心的权力（如人事权和干预权），发包方的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包方的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。
