今后5年乃至更长时期，是全面推进健康中国建设的关键时期，心脑血管疾病防治、癌症防治、慢性呼吸系统疾病防治、糖尿病防治、传染病及地方病防控、妇幼健康促进、中小学健康促进、职业健康保护、老年健康促进、健康知识普及等15个重大健康中国行动将被持续深入推进。这不是卫生健康相关领域的简单组合，而是政策体系、参与主体 、制度体系以及保障手段等多个部分协调并进的系统治理体系，是国家治理的重要组成部分。
因此，实现健康中国的目标，“打造共建共治共享的社会治理格局”是必由之路。其中，做实做强基层，实现自下而上与自上而下的良性互动，是值得探索的可行路径。“赤脚医生”的创举和成功、爱国卫生运动的承续和创新，正是这一解决思路的典型例证。借鉴这两种模式的运行，针对疫情防控中暴露出的基层健康管理短板，特别建议设立基层健康促进员队伍。其目标和意义不仅在于强基层补短板，对于我国卫生健康事业向以健康为中心的转型升级，乃至国家治理的现代化改革，都将起到积极的促进作用。
基层医疗卫生服务短板：需要健康促进员给予补充加强
1965年6月26日，针对农村医疗卫生服务的短缺，“应该把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指示如春雷响彻大地。随即，被称作“赤脚医生”的村医迅速涌现，奋进奔波在田间地头。赤脚医生大多为当地农村有文化基础的年轻人，经过3个月的医疗卫生知识培训，基本能够承担起农村卫生防疫、妇幼保健、计划免疫接种、常见疾病诊治和健康教育等多项任务，显著提高了农村的医疗卫生水平，被世界卫生组织誉为“中国农村卫生工作的三大法宝”之一，并作为“发展中国家解决卫生经费的唯一范例”积极向世界推荐。
当前，我国医疗卫生事业发展仍存在较大的不平衡，如中西部地区滞后于东部地区，农村地区优质医疗资源远远落后于城市地区。此外，重治疗、轻预防的结构性不平衡也尤为突出。就此建议创新应用赤脚医生模式，组织专业医学技能培训和专项资格考试评定，征募设立基层健康促进员，充实到乡村医生、社区医生等基层医疗卫生队伍或者居委会、网格员等基层行政管理队伍中，协助推进相关健康促进工作，并灵活制定岗位职责、绩效考核及收入保障机制等。实际上，在各地争创国家卫生区（县/乡镇）、全国健康促进示范县市区、健康扶贫以及疫情联防联控工作中，健康协管员、健康指导员、健康促进员等角色的工作者已经大量创新而生。并且，名为“健康管理师”的资格考试也已施行多年。接下来，需要结合健康中国行动推进的具体需要，继续创新工作模式，总结成功经验，加以复制推广。
向以健康为中心转型：需要健康促进员的“精准滴灌”
2019年印发的《国务院关于实施健康中国行动的意见》指出，“居民健康知识知晓率偏低，吸烟、过量饮酒、缺乏锻炼、不合理膳食等不健康生活方式比较普遍，由此引起的疾病问题日益突出。”为此，需要普及健康知识，把提升健康素养作为增进全民健康的前提，加大早期干预力度，推动健康服务供给侧结构性改革。而健康关口的前移，在很大程度上离不开点对点的“精准滴灌”。例如，第十二届全国政协社会和法制委员会副主任、中华全国总工会原副主席、书记处书记张世平研究指出：美国70%的人享有健康管理服务，我国不足0.1%。维护健康多被认为是医疗卫生部门的事，被医疗卫生服务保障所替代。但社区卫生服务机构力量薄弱、资源有限，难以承载慢病防治和综合健康管理服务。
尽管我国很多地方的社区卫生机构都在推行家庭医生制度，但受制于全科医生缺乏、待遇不高等因素，“签而不约”的现象普遍存在，且相当突出。要扭转这种局面，组建专业的健康促进员/管理师队伍，协助家庭医生开展早期的健康促进工作，或不失为有效的解决办法。更需重视的是，姑且不提这种家庭化的基层精准健康促进工作，仅就自上而下的“大水漫灌”式健康促进而言，也亟待补充类似健康促进员的公共卫生工作者。中国经济体制改革研究会学术委员会主席宋晓梧研究指出：据全国的统计数据，疾控机构的卫生人员占全国卫生人员的比重，从2009年的2.53%下降到目前的1.53%。还有数据表明，不仅比例下降，从事公共卫生的人员绝对数也下降了。因此，壮大公共卫生人才队伍已是迫切之需。
健康治理的现代化改革：需要健康促进员自下而上创新
《自下而上：万物进化简史》的作者马特·里德利，多角度论证了自下而上的渐进演变、渐进发展规律，认为其存在客观性，并据此对公共管理、意识形态、经济政策等社会治理中存在的一些问题进行了评析。当前我国疫情防控的成功经验也在一定程度上佐证了自下而上进化思想的合理性。比如疫情防控非常时期，党和政府发挥新型举国体制的优势，通过自上而下的管理决断、工作指导、任务分配、资源整合，快速有力地控制住了疫情。而在具体落实工作中，由于基层更了解问题事实，更掌握一线信息，更能及时主动发现问题，因此又势必要求各地结合当地具体情况，制定灵活性施策方案，提出自下而上的创新建议。
实际上，站在国家治理的视野上，从历史纵向看过去，很多有中国特色的制度创新，正是源于自下而上与自上而下的良性互动。比如，1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民在一张纸片上按下了分田到户的鲜红手印，由此揭开了家庭联产承包责任制的序幕。浙江长兴县率先探索“河长制”，实现了河水治理从“没人管”到“有人管”，从“管不住”到“管得好”的转变。随后，国家大力推广了这项来自基层一线的创新举措，为环境治理提供了重要抓手。可以说，基层作为国家治理的“末梢”，就是国家治理现代化改革的试验场。从这个角度看，基层健康促进员队伍，对我国健康治理的现代化改革而言，何尝不是人民健康道路上潺潺溪流的守护者。他们的守望相助与创新驱动，必将助力涓涓细流汇成健康之海。
最后要特别指出的是，基层健康促进员队伍的规模、运行机制等，需要根据不同的地区、领域、发展阶段等具体情况灵活而定，并非一成不变。比如随着人工智能、物联网、区块链等数字技术的持续赋能，智慧健康管理终将照进现实。依托医疗健康大数据、患者医疗健康信息画像等数字化平台，自下而上与自上而下将实现无缝对接，每个人都可拥有一个定制化、智能化、便利化的健康促进新载体，而非具体工作者。那时，基层健康促进员队伍就无存在必要了，可继续培训升级为专业的医务工作者，或转型投身到繁荣的大健康产业中。
作者系健康中国50人论坛 执行秘书长
