1912年民国成立后，日本侵略者为了获取更多的满蒙权益，采取以扩张铁路作为控制中国东北的核心策略。所以，在1913年3月，袁世凯取代孙中山当上临时大总统后，为了获得日本侵略者的支持，成了亲日份子。由此，日本侵略者趁机提出在东北修建铁路，俗称“满蒙五路”。这五条铁路是（一）四平街经郑家屯到洮南府（全长227公里）；（二）开原到海龙线（全长122公里）；（三）宽城子到洮南（全长286公里）（四）洮南至承德（全长797公里）；吉海线即吉林至海龙铁路（全长198公里）。
日本侵略者以承认袁世凯政权为筹码，迫使北洋政府签订袁世凯政府与日本侵略者以秘密换文的方式缔结了《中日满蒙五路借款修筑预约办法大纲》即《满蒙五路秘密换文》。既然是秘密换文，那么实行起来就很困难。袁世凯由于害怕遭到国内人民的强烈反对，特别对国内民众反对《二十一条》的运动还心有余悸。的呼声日渐高涨，日本侵略者不过是拿此要胁的筹码。当然了，就看袁世凯在东北的手下能不能按此办理了。
《满蒙五路秘密换文》主要内容为：日本取得四洮、开海、长洮三铁路的借款权及洮承、吉海两铁路的借款优先权。这一换文实际上使日本取得了五条铁路的全部修筑权，为日本以后扩大对东北三省和内蒙的侵略造成有利条件。
因为，袁世凯政府始终不敢让公众得知他的卖国亲日活动，《满蒙五路秘密换文》在当时是绝对保密的，直到第一次世界大战结束后，日本侵略者根据需要才予以公布。
袁世凯死后，段祺瑞掌握政府实权，日本又趁机与其订立了《吉长铁路续借款合同》、《吉会铁路借款预备合同》、《满蒙四铁路借款预备合同》。但由于当时中国战乱频繁，政权不断更迭，所谓“满蒙五路”、“满蒙四路”、“吉长”、“吉会”铁路计划和借款问题都没有付诸实施，就形成了所谓的“满蒙铁路悬案”。
《满蒙五路秘密换文》一经公布，中国民众反日运动高涨，北洋政府不敢履行“换文”中的协定，只与日本秘密订立了《四郑铁路借款合同》，“四郑铁路”是“四洮铁路”的一部分，也属于日本要求的五条铁路其中的之一。
关于《中日满蒙五路借款修筑预约办法大纲》的介绍中，在许多资料上都十分清楚地表明：日本支持奉系军阀的过程，也是它在东北攫取侵略权益、发展经济势力的过程。自张作霖主政东北后，日本便利用张氏统治之便，乘第一次世界大战西方列强无暇东顾之机，极力在中国东北扩展经济侵略势力。日本对东北的经济侵略是多方面的，其中包括对铁路、矿山、森林、土地以及工商、金融、贸易等各行各业的侵略与掠夺。
所以，有了“满蒙铁路悬案”，日帝开始加紧利用铁路进行侵略。因为它们知道，用当时的日本首相伊藤博文的话来说：“除了辽东半岛租借地和（半条中东）铁路之外，什么都没有。”所以在不能出兵侵略情况下，修筑铁路是掠夺东北资源最好办法。日本侵略者一看，北洋政府说话不算数。而且，中国各地割据局面形成，自己的地盘自己说了算。因而为了完成已经签订合同的四郑铁路。就盯住了张作霖。给张氏施以小恩小惠，引诱张作霖上钩。而张作霖为了扩大自己的地盘，不得已依靠日本侵略者的力量。而张作霖个人欲望的膨涨，逐渐沦为日本控制东北的代理人。现在我们可以看出，“满蒙铁路悬案”在张作霖帮助实施下的严重后果来。
