《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2021〕18号，以下简称《若干意见》）印发，提出要加快构建“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）国土空间规划体系。落实“三线一单”是党中央、国务院作出的重大决策部署，是贯彻新发展理念、推动高质量发展的重要举措。当前，各地正在有序推进生态保护红线及“三条控制线”划定工作，但也面临着一些问题和挑战，需要进一步明确目标定位、完善制度设计、创新体制机制，充分发挥生态保护红线及“三条控制线”的引导和约束作用。

一、总体目标

到2025年，“三线一单”工作全面实施，划定的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（以下简称三条控制线）得到严格落实，科学合理的国土空间开发保护格局初步形成，对加强生态文明建设、促进人与自然和谐共生、推动高质量发展具有重要意义。到2035年，“三线一单”成果得到全面落实，形成完善的国土空间规划技术标准体系和管理制度体系。在此基础上，以国家公园为主体的自然保护地体系不断完善，城乡生态空间布局有效优化，生态安全屏障更加牢固，资源利用效率大幅提高，形成全国统一、权威、高效的自然资源调查监测体系和管理制度，自然生态系统和生物多样性保护水平持续提升。

三、划定原则

生态保护红线及“三条控制线”的划定应坚持以下原则：一是统筹划定。将生态功能重要地区作为生态保护红线的重点区域，并与主体功能区规划、国土空间规划等有机衔接。

二是突出重点。将生态功能极重要地区和生态环境极脆弱地区作为划定重点，优先保障，有效解决人民群众对优美生态环境的需要。

三是协调联动。将生态保护红线及“三条控制线”与其他各类空间管控边界相互衔接，共同构成空间管控的重要依据。

四是循序渐进。在划定过程中，应根据各地经济社会发展实际和生态保护需求，逐步推进“三线一单”落地实施，将有限的财政资金用在“刀刃上”。

四 、划定范围

生态保护红线划定范围是指在生态空间内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，包括具有国家代表性、典型性的重要生态系统，集中连片、优先保护的自然景观区域，以及具有重要水源涵养、生物多样性维护等功能的区域。划定范围一般应满足三个条件：一是具有国家代表性和典型性，突出本行政区域内独特的自然生态系统；二是与其他各级国土空间规划确定的底线管控边界相衔接；三是经评估确需划定。生态保护红线一般应与永久基本农田、城镇开发边界等管控边界相衔接，但因涉及重大国家利益和国家安全等特殊情形，经评估确需调整的，按照《若干意见》规定的程序进行调整。其他经评估确需调整的，应按照规定程序进行调整。

五、优先次序

在划定“三线”过程中，要统筹考虑生态环境保护要求和经济社会发展需要，合理确定生态保护红线和“三条控制线”的优先次序。在国家生态安全底线中，应按照《若干意见》的要求，在“三条控制线”中优先保障生态安全需求，在国家生态安全底线中应体现优化和协同。

在国家重大战略、重大项目布局等涉及永久基本农田、城镇开发边界的区域，应根据保障国家粮食安全的要求，按照《若干意见》的要求，在“三条控制线”中优先保障生态安全。

对于重要生态系统或重要物种集中分布区等需要特殊保护的区域，应按照保护优先、自然恢复为主的原则，在“三条控制线”中优先保障自然生态系统和生物多样性保护需要。

六、划定方法

生态保护红线划定工作应坚持底线思维，严守生态环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。依据全国主体功能定位，生态保护红线划定要与国土空间规划充分衔接，优先将重要生态功能区域内的永久基本农田、重要湿地、天然林等划入生态保护红线，同时兼顾地域差异性，根据当地的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价结果进行优化调整。“三条控制线”划定要坚持全面统筹、系统协调，先摸清家底，再根据各地自然条件、资源禀赋和经济社会发展水平等差异进行分类分区分级划定。划定方法上要充分考虑行政边界的合理划分、自然地理格局的有效衔接和生态保护空间布局的合理性。

七、管控边界

《若干意见》提出要“划好红线、守住底线，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线”，这是在划定生态保护红线的基础上，对生态保护红线提出的进一步要求。“划好红线、守住底线”是底线思维的体现，更是保护优先理念的体现。根据《若干意见》要求，应将生态保护红线全部纳入永久基本农田和城镇开发边界范围，同时要与自然资源调查监测、统计调查、国土空间规划和用途管制等工作有机衔接，实现信息共享。同时，要将生态保护红线内符合空间管控要求的生态保护修复活动，纳入“三线一单”管控体系并实施严格管理；在进行用途管制时，要依据生态保护红线划定成果，将其作为约束性指标纳入国土空间规划。

八、制度设计

以“三线一单”为基础，进一步完善生态保护红线及“三条控制线”的制度体系。

一是建立生态保护红线管理制度，明确红线划定、管控要求、调整程序、监督机制等内容，保障红线划定和管控工作的合法性和严肃性。

二是完善生态保护红线及“三条控制线”监测评估体系，明确各部门职责分工和任务分工，建立健全数据共享与技术协同机制。

三是建立生态保护红线及“三条控制线”定期评估机制，明确生态保护红线及“三条控制线”划定与管理中的重大调整事项，将评估结果作为生态保护红线及“三条控制线”动态调整的重要依据。

四是建立生态保护红线及“三条控制线”责任追究制度，明确各部门在生态保护红线及“三条控制线”划定、调整和监管中的职责。

九、保障机制

（一）加强组织领导。各省级党委和政府要充分认识建立健全生态保护红线及“三条控制线”划定管控的重要意义，加强组织领导，落实工作责任，强化部门协同，统筹推进本行政区域内生态保护红线及“三条控制线”划定工作。

（二）强化部门协同。生态环境、自然资源、发展改革等相关部门要加强沟通协调，在各自职责范围内做好相关工作。生态环境部门负责指导和监督生态保护红线及“三条控制线”的划定、调整和更新；自然资源部门负责指导和监督自然资源调查监测等工作；发展改革部门负责指导和监督能源、水资源等开发利用活动，严格落实耕地保护制度和节约集约用地制度；生态环境部门负责指导和监督生态保护红线及“三条控制线”的动态调整工作。各地区可根据实际情况，明确相关部门的协调机制，统筹推进生态保护红线及“三条控制线”的划定、更新、管理和监督工作。