第一节 分税制改革

财政乃国之根本，新中国成立以来经历了艰辛复杂的改革历程。本节无意追溯完整的改革历程，只从1985年开始谈。1985—1993年，地方政府的收入和支出是比较匹配的，这种“事权和财权匹配”的体制对经济发展影响很大，也造成很多不良后果，催生了1994年的分税制改革。

一、改革背景：1985—1993年的“财政包干”

1. 时代特点：承包制盛行

• 20世纪80年代中国经济的关键词是“承包”：农村土地承包、城市企业承包、政府财政承包。
• 财政承包始于1980年，中央与省级财政之间对收入和支出进行包干，地方可留下一部分增收。
• 1980—1984年为实验阶段，1985年后全面推行，建立“分灶吃饭”的财政体制。
• 1985—1993年，地方政府收入与支出比较匹配，形成“事权和财权匹配”的体制，对经济发展影响很大，也造成诸多不良后果，催生了1994年分税制改革。

2. 财政包干形式：各地不同

3. 财政包干的激励效应

• 交完中央的，剩下都是地方的，地方有动力扩大税收来源、大力发展经济。
• 典型做法：大力兴办乡镇企业。
  • 第一类收入：交给县政府的增值税（改革前叫产品税）。企业只要开工生产，不管盈利与否都得交，规模越大缴税越多。
  • 第二类收入：上缴利润，主要交给乡镇政府和村集体，作为预算外收入。
  • 乡镇企业享受税收优惠，所得税和利润税低（1980年利润税6%，1986年升至20%），税后利润可观。
  • 1995年鼎盛期，乡镇企业雇工超6000万人。

4. 承包制的积极作用与局限

• 积极作用：在根本性制度尚未建立、观念尚未转变时，承包制有利于调动全社会积极性，推动走出僵化的计划经济，让人们感受收入增长，逐渐转变观念。
• 局限：改革转型特殊，财政包干制注定不能持久。

二、财政包干的后果：“两个比重”不断降低

1. 两个比重下降

• 中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重越来越低。
• 全国财政预算总收入占GDP的比重也越来越低。
• 结果：中央变得越来越穷，财政整体也越来越穷。

2. 为什么财政包干会导致两个比重下降？

财政包干的核心是“交完中央的，剩下都是地方的”，这一激励结构从两个方面压低了“两个比重”。

（1）中央占比下降的机制

（2）全国预算总收入占GDP比重下降的机制

3. “两个比重”下降的严重后果

• 严重削弱国家财政能力，不利于推进改革。
• 经济改革让很多人利益受损，中央必须有足够财力补偿，才能保障改革推行，如国企改革后的职工安置、裁军后的退伍军人转业等。
• 大国地区间发展差异大，要创造平稳环境，需缩小地区间基本公共服务差异，需要中央财政大量投入，否则连推行和保障义务教育都有困难。
• 中央没钱，甚至要向地方借钱，就谈不上宏观调控能力。
• 时任财政部部长刘仲藜引毛主席话：“手里没把米，叫鸡都不来。”财税体制非改不可。
• 财政体制改革决定中提出“为了国家长治久安”，因为财政是国家行政能力、国家办事能力，没有财力普及义务教育、救灾等，都是空话。

4. 两个比重下降的内在联系

财政包干造成的“两个比重”下降，本质上是激励不相容在财政领域的体现：

• 地方有信息优势，掌握本地税源和企业实际情况；
• 中央依赖地方上报信息，难以有效监督；
• 包干制下，地方多收不能多留（与中央分成），少收反而能通过预算外渠道独享；
• 于是地方理性选择是：压制预算内收入增长、扩张预算外收入。

结果：

• 中央在预算内收入中的占比越来越低；
• 全国预算内收入占GDP的比重也越来越低；
• 而预算外收入却迅猛膨胀，形成“第二财政”。

这直接削弱了中央的宏观调控能力和改革补偿能力，最终催生了1994年分税制改革。

三、1994年分税制改革

1. 税收分类与机构分设

• 税收分为三类：
  • 中央税：如关税。
  • 地方税：如营业税。
  • 共享税：如增值税。
• 分设国税、地税两套机构，与地方财政部门脱钩。
• 省以下税务机关以垂直管理为主，由上级税务机构负责管理人员和工资。
• 优点：减少地方政府对税收的干扰，保障中央税收收入。
• 缺点：两套机构导致税务系统人员激增，提高征管成本；企业需要应付两套人马和审查，纳税成本高。
• 2018年，分立24年的国税与地税再次合并。

2. 增值税改革与“税收返还”

• 增值税是最重要税种，占全国税收收入的1/4。
• 改革前，增值税（产品税）是最大的地方税；改革后变成共享税，中央拿走75%，留给地方25%。
• 例子：1993年地方增值税收入100亿元，1994年增长为110亿元。按新税制，地方拿25%，收入从100亿元降到27.5亿元。
• 为防止地方收入急剧下跌，中央设立“税收返还”机制：保证改革后地方增值税收入与改革前一样，新增部分才和中央分。
• 1994年，地方可拿到102.5亿元，而不是27.5亿元。
• 改革后增值税占地方税收收入的比重没有急速下跌，而是缓慢逐年下跌。

3. 央地博弈：分税制推行过程

• 地方阻力很大，尤其广东在财政包干制下过得很舒服，明确表示不同意分税制。
• 谈判能否成功，关系到改革能否顺利推行。
• 时任财政部长刘仲藜和后来的财政部长项怀诚回忆：
  • 分税制实施远比制订方案复杂，涉及地方利益。
  • 中央财政收入占整个财政收入比重从不到30%提高到55%。
  • 朱镕基总理亲自带队，用两个多月时间走了十几个省，面对面算账，深入细致做思想工作。
  • 与地方谈时气氛紧张，单靠财政部不行，得中央出面谈。
  • 广东最终服从大局，提出两个要求：以1993年为基数、减免税过渡。
• 启示：即使在今天，中央重大政策出台背后也要经过多轮征求意见、协商、修改，否则很难落地。成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行。理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

4. “以1993年为基数”与突击征税

• 地方从“税收返还”中收到多少钱，取决于“基年”的增值税收入。
• 中央与广东谈判在1993年9月，财政部想把“基年”定为1992年，时光不能倒流，地方做不了假。
• 若定在1993年，到年底还有三个多月，地方可能突击收税，甚至把明年税挪到今年收，抬高税收基数，增加未来税收返还。
• 财政部不同意广东要求，但为改革顺利推行，中央最终妥协，决定全国范围内用1993年做基年。
• 后果：引发第四季度收税狂潮。
  • 拖欠多年的欠税都收上来。
  • 一些地方党政领导亲自出马，贷款交税。
  • 1993年后4个月财政收入大幅增加，分别比上年同期增长60%、90%、110%、150%，带动全年地方税收增长50%—60%。
  • 增值税占地方税收比重在1993年出现明显反常尖峰。
• 1994年财政陷入困境，中央承诺的税收返还因数额剧增而无法到位，预算迟迟做不出来。又经过很多协商和妥协才解决。
• 2001年推行所得税分成改革时，突击征税现象再次出现。

四、后续改革：2002年所得税分成改革

• 企业所得税是第二大税种，2018年占全国税收收入的23%。
• 2002年改革之前，企业所得税按行政隶属关系上缴：中央企业交中央，地方企业交地方。
• 地方企业比中央企业多，六成以上所得税交给地方。
• 地方政府有动力创办价高利大的企业，如烟厂和酒厂，这些是创税大户。
• 20世纪90年代，各地烟厂、酒厂越办越多，很多地方只抽本地牌子烟、喝本地牌子啤酒，严重地方保护主义，不利于形成全国统一市场，也不利于缩小地区间经济差距。
• 2002年所得税改革：
  • 除一些特殊央企的所得税归中央外，所有企业的所得税中央和地方六四分成（仅2002年当年为五五分成）。
  • 为防止地方收入下降，设置税收返还机制，并把2001年的所得税收入定为返还基数。
• 2001年最后两个月，地方集中征税做大基数。
• 财政部和国务院办公厅不得不强调“地方各级人民政府要从讲政治的高度，进一步提高认识，严格依法治税，严禁弄虚作假。2002年1月国务院有关部门将组织专项检查，严厉查处作假账和人为抬高基数的行为。对采取弄虚作假手段虚增基数的地方，相应扣减中央对地方的基数返还，依法追究当地主要领导和有关责任人员的责任。”
• 2001年不正常的企业所得税收入依然非常明显。

五、分税制改革的历史意义

• 分税制是20世纪90年代推行的根本性改革之一，也是最成功的改革之一。
• 扭转“两个比重”下滑趋势：
  • 中央占全国预算收入比重从改革前的22%一跃变成55%，并长期稳定在这一水平。
  • 国家预算收入占GDP的比重从改革前的11%逐渐增加到20%以上。
• 增强中央政府宏观调控能力：为之后应付一系列重大冲击（1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础。
• 保障重大改革和建设：国企改革、国防现代化建设、国家重点建设项目顺利实施。
• 根本改变地方政府发展经济模式。

六、逻辑链条总结

1985—1993 财政包干（分灶吃饭）
        ↓
地方有动力发展经济、兴办乡镇企业
        ↓
但造成“两个比重”不断降低
    ├── 中央财政收入占比下降
    └── 全国财政收入占GDP比重下降
        ↓
中央财政困难，削弱国家能力，不利改革与宏观调控
        ↓
1994 分税制改革
    ├── 税收分三类：中央税、地方税、共享税
    ├── 分设国税、地税
    ├── 增值税中央75%、地方25%
    └── 设“税收返还”保证地方既得利益
        ↓
央地激烈博弈（朱镕基带队逐省谈判）
        ↓
广东要求“以1993年为基数”→ 突击征税 → 1994财政困境
        ↓
后续 2002 所得税分成改革，再次出现突击征税
        ↓
结果：中央财政能力增强，改变地方发展模式

参考资料：《置身事内：中国政府与经济发展》