在明代,布政使是最高地方首长。总督、巡抚非常设,有事派出,事完撤销。清代在布政使上面又常设有总督与巡抚,布政使成为其下属,总督、巡抚就变成正式的地方行政首长了。这种制度,还是一种军事统制。如是则地方行政从县到府,而道,而省,已经四级。从知县到知府,到道员,到布政使,上面还有总督、巡抚,就变成五级。可是真到军事时期,总督、巡抚仍不能作主,还要由中央另派人,如经略大臣、参赞大臣之类;这是皇帝特简的官;总督、巡抚仍不过承转命令。总之,清代不许地方官有真正的权柄。
清地方政府=军事统制
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